对我国借鉴新公共管理理论的思考

新公共管理理论在我过的适用性分析（四）

四、对我国借鉴新公共管理理论的思考

    结合上文对我国当前公共行政具体生态环境的分析，本文认为新公共管理理论对我国行政改革具有借鉴意义，但国情差异要求我们在借鉴的同时要注意策略，不能照搬，要有所取舍。

（一）新公共管理理论对我国行政改革具有借鉴意义

     本文之所以做出新公共管理理论对我国行政改革具有借鉴意义的判断，具体原因如下：首先，我国同样面临全球化对政府能力提出的挑战。经过20多年的改革和对外开放，我国已不可逆转地融入全球化的进程之中，并通过加入世界贸易体系开始自觉地参与全球化的国际分工和市场竞争。十一届三中全会以来，我国不仅选择了对内改革、对外开放政策，而且在全球化发展方兴未艾之时，选择了积极参与全球化，加入WTO是我国参与全球化的具体而富有实质性意义的步骤，标志着我国融入全球化程度的进一步提高。积极参与全球化发展，融入全球化进程，对我国来说不仅是必然的理性选择，而且是必要的明智之策。融入全球化为我国政府充分展示自己的施政能力提供了一个巨大的竞争市场和广阔的政治大舞台，我国政府治理水平的高低直接关系到我国的吸收力和竞争力。如果说，全球化扩大了我国的经济市场，把国内市场扩大到国际市场，为国内经济主体开辟了更大的竞争场所，那么全球化同时为我国政府准备了一个新的更大的政治市场，为我国政府的管理能力和政策水平提供了一个更为激烈的竞赛、竞争的舞台。这同样要求我国政府通过持续的改革不断提高反应与应变能力、自我更新和创新能力、承担责任和抗击风险的能力以及多元利益的整合能力。其次，新公共管理理论有助于扩大我国行政改革的视野。一个时期以来，我国对行政改革的理论研究没有取得大的突破。还囿于传统公共行政学范畴，缺少从多学科综合的角度去设计和进行政府改革。对于政府改革的一系列重大理论问题，如政府的职责；政府与市场的关系；政府与企业的关系；政府与社会的关系都缺乏系统的理论上的创新。反映在改革实践上则是缺乏宏观综合改革。改革“专注”于政府的机构设置、人事制度等，改革的目标主要是如何提高政府工作效率，克服官僚主义和政府机关的消极腐败现象等，而很少涉及到政府管理领域和范围31的调整。反思新公共管理的理论与实践，我们能看出新公共管理为政府改革提供了一个更宽的分析视角。新公共管理在综合运用多学科理论与方法的同时，更重视从经济学视角来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定量分析工具的运用；新公共管理将公共部门的管理主体扩大到除政府以外的各种非政府组织、各种社会团体甚至私营部门，大大拓展了研究领域。新公共管理不仅从组织规模、活动范围等方面对传统公共行政模式进行改革，而且还直接利用当代私营部门管理领域所发展起来的许多理论、原则、方法和技术对公共部门管理进行改革。这些超出了传统公共行政学的范畴，拓展了政府改革的视野，为政府改革提供了更广阔的思路。第三，新公共管理理论主张的市场化改革与我国经济体制改革有一致性。新中国成立后，由于特殊的历史条件，我国长期实行的是计划经济体制，政府包揽一切，权力延伸到社会的每一个角落。按邓小平同志的话说，就是政府管了许多“不该管、管不好、管不了”①的事。为适应生产力发展的需要，我国于20世纪80年代开始了由计划经济体制向市场经济体制的转型。其主要目的是让市场对社会资源配置发挥基础性的作用；赋予企业作为市场主体应有的独立地位，自主地做出经济决策，独立承担经济风险。而政府的主要任务则是宏观调控和提供公共服务。这种经济体制的根本转变，客观上要求我们必须打破传统的行政管理体制，建立起适应社会主义市场经济要求的新的公共行政架构。这种架构，不仅要求政府重新调整系统内部各种要素之间的关系，更重要的是政府要重新定位自身与市场、与企业之间的关系。重新界定政府的角色、设置政府的职能、设计政府的运行机制。从这个意义上说，新公共管理的放松市场规制以及市场化取向与我国发展市场经济的总体要求和方向是一致的。第四，我国同样面临提高公共服务水平的任务。我国传统的公共产品和服务供给理念将政府看成是公共服务供给的天然和唯一的主体。政府作为全能型政府负责一切公共产品和公共服务的生产和提供。在这种体制下，由于不存在经营风险，政府公共服务缺乏对投入与产出的精确核算、监督与管理；由于其产品和服务在市场上具有独占性，顾客的意愿和利益往往得不到有效维护；由垄断带来的冗员过多、缺乏创新、成本过高导致公共服务供给效率较低。同时，长期以来，为了追求经济快速增长，我国政府直接参与竞争产品的经营，广泛参与私人产品①《邓小平文选》（第2卷）[M]，北京.人民出版社.1994.328.32的提供，造成公私角色的错位。而政府本应提供的公共服务尤其是基本公共服务却长期短缺，这种短缺使我国今天仍有6%的地区的孩子享受不到政府应该提供的9年义务教育；这种短缺使我国目前13亿人口中有7.6亿人没有任何社会医疗保障；这种短缺使我国近3000万城镇下岗工人以及大量的农村富余劳动力没有工作。①我国政府在基本公共服务供给方面的长期缺位制约了社会的协调发展，影响着社会稳定，将制约我国市场经济改革的进一步推进。现实迫切需要对我国的公共服务供给机制进行改革。新公共管理在公共服务领域引入市场机制的做法值得我们借鉴。第五，我国同样面临提高政府绩效水平的任务。90由于长期以来缺乏成本意识，在我国公共行政领域普遍存在各种浪费现象：赶潮流建开发区，先圈地，后闲置；决策没有前瞻性，一项工程今天修明天拆，拆了再修；好大喜功，投入巨额资金建形象工程、面子工程。这些只管投入不管收益的行为，每年浪费掉纳税人巨额的税款，但是没有人心疼，没有人被追究。当前我国正在提倡建设节约型社会，笔者认为要建设节约型社会首先是要建设节约型政府。新公共管理在公共行政领域借鉴科学的私营部门管理方法，如绩效评估、成本核算等，这对提高我国政府绩效水平具有一定的借鉴作用。我们可以借鉴新公共管理的做法，在政府部门内树立起成本意识、效益意识，要摒弃投入导向、确立结果导向，要通过绩效评估测量投入后的产出。