公***品价格监管立法探讨(2)
2014-09-29 01:13
导读：二、《公***品价格监管法》的内容构想 市场经济为法治经济。法治是通过约束政府对经济活动的任意干预和约束经济人行为两个经济作用来为市场经济提
二、《公***品价格监管法》的内容构想 市场经济为法治经济。法治是通过约束政府对经济活动的任意干预和约束经济人行为两个经济作用来为市场经济提供制度保障的，而这两个作用正是政府与市场良性互动的必备条件。政府和市场都有缺陷，因而二者互动应当以二者保持间隔为条件，这就需要用法治来界定政府与市场的界限，用法治规制市场与政府失灵，从而为消费者权益保驾护航。因此，现阶段急需制定一部反映市场客观规律、符合中国国情、保障社会福利最大化的《公***品价格监管法》，重构政府、经营者、消费者权力(利)，依法治价，并搞好外部配套改革。这将是一条保护公***品消费者权益的科学可行之路。 1.监管范围。提供公***品的行业大部分属自然垄断行业，为保护消费者福利最大化，需正确界定政府实施监管的行业范围。除非自然垄断公共行业外，需认真鉴定和区分自然垄断公共行业的有效垄断程度，并在自然垄断公共行业中区分垄断业务和非垄断业务，对于非垄断性业务要
放松管制，引进市场竞争机制。因多种因素的变化，有的自然垄断行业会丧失其原有属性，在具备条件的条件下，应逐步部分解除直到全部解除监管。这就需要在立法时留意调整治理范围的规范化。一般来说，只要具备以下两个条件之一即可逐步解除监管。一是技术的变化。当引进新的技术后可以在竞争的情况下取得更低的本钱时，原有的监管方式就需随之改变。如微波和卫星通讯技术的出现就引起了西方发达国家解除了对长途电话的监管。二是替换产品或服务的成熟。如西方发达国家随着高速公路网络的形成，放开了对铁路运输定价的监管。 2.监管目标。实现消费者、经营者、国家三者利益的最佳平衡，监管目标至少包括三个方面。一是价格公平。体现公***品的社会福利性，夸大对消费者利益的保护，这是价格监管的最基本目标。二是公道经营。促进企业不断进步效率、维持财务稳定和可持续发展，保护生产者利益。三是引导消费。调节需求水平和需求结构，使之有利于国家的资源节约和环境保护，实现经济社会可持续发展。 3.监管机构。建立一个独立、公正、高效的价格监管机构，超脱于各种既得利益团体，不受其左右。并且要建立职能完备的价格监管机构，基本要求是实现价格监管与本钱监控一体化，参照国际通行做法，以价格监管为中心，将价格监管机构与市场准进、运行规程等监管机构合并，建立各级公***品监管机构。 4.定价权。国民经济运行过程中形成的经济关系是经济组织关系与经济活动关系相同一的关系，其中的经济权力活动与经济权利活动不可分割的联系在一起，相互制约，相辅相成，形成复合关系。就公***品而言，其定价权不是一种行政权力，但也不是政府单方享有的经济管制权力或市场主体单方享有的权利，它应该界定为一种建立在市场基础上的、国家的经济权力与市场主体(包括消费者)的经济权利交相融合的综合性权力(利)。在这一权力(利)的分享中，政府、经营者、消费者的地位不可互相替换，不可或缺，应得到同等的重视。立法时应解决价格终极决定权的制度安排。有学者提出了价格委员会制度，即由管制者、生产者和消费者各按一定比例派出代表，由他们在充分对话中逐步消除彼此之间的利益碰撞与冲突，终极确定三方均能接受的价格政策。 5.定价原则。对不同的公***品应实行不同的定价原则。(1)零价格原则。适用于那些由政府免费提供的典型的公***品，如国防、外交、司法、公安、行
政治理、生态环境保护等，国家税收已保证了其全额用度，不应再额外收费。(2)损益平衡原则(即本钱补偿原则)。政府提供的公***品不以盈利为目标，应以维护消费者福利水平为己任。定价高出本钱，等同于对消费者征税；定价过低，则加重了财政补贴负担，影响公***品提供的数目和质量。因此，补偿本钱是公***品定价的主要原则。(3)受益原则。对市内公共汽车、地铁、自来水、民用煤气、民用电等公***品按受益原则定价是比较公道的。只有当某项公***品给消费者带来可以用货币度量的具体受益而且收费的标准不超过受益量时，采用受益原则对此项产品定价才是公道的。(4)供需均衡原则。对某些不可储存的物品和劳务，如电力、电话和运输服务等，按供需均衡原则定价有利于保持公道的消费结构。 6.定价方法。定价方法本身要有较好的可操纵性，既节省监管本钱，又能兼顾生产者和消费者双方的利益。根据中国的情况，应以均匀本钱定价法作为定价的基本方法，在采用这个方法时，条件是企业的本钱支出必须经过严格审核并有科学的测算、判定依据，利润可参考风险相近行业，考虑本钱及社会承受能力等制定。只有严格、科学地剔除其要素本钱支出中的不公道部分并形成公道的正常利润，应用均匀本钱法制定的价格才是较为公平的。 7.定价程序。程序公然透明是定价公正的一种制度约束，假如定价过程不公然透明，消费者无从知道其定价依据，就很难说定价是公正的。听证程序是一种较好的公然透明方式。这源于两个最基本的程序规则：(1)任何人或团体在行使权利可能使别人受到不利影响时必须吸取对方的意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；(2)任何人或团体不能作为自己案件的法官。凡是关系群众亲身利益的公***品价格，均需按规定举行价格听证会。规定听证会的法定实施程序与实施细则，保证听证会的参与者具有代表性和较高的价格决策水平，以收到听证会的实际效果。为平衡与兼顾经营者和消费者的利益，不应由政府来主持听证会，而由***机构人大来主持听证会，确定公***品价格或调整幅度，这对于消费者保护更具有实际意义。对某些重要产品或服务的价格听证可举行多次，轮番征询社会各利益团体和专家意见，而不必一锤定音。 8.监管标准。规定规范的价格形成规则和制度。适应对外开放的需要，按照国际惯例和国际监管标准，制定与国际市场价格形成接轨的制度。规范价格构成，规定本钱约束制度，包括价格形成的本钱构成，价格以社会均匀本钱为基础；规定规范的工资增长和约束制度；确立公道的报酬标准；取消各种价外加价或收费制度；实行行业社会均匀本钱公布制度等。 9.监管方式。根据实际要求做到监管方式多样化，遵循理论与实际相结合，静态和动态相结合，激励和约束相结合。 (1)特许权投标制。将自然垄断的特许经营权卖给承诺最低价格的投标者。(2)以激励为基础的监管。如计算标准规制，是指以该规制企业以外的企业用度的均匀值等指标为基础，计算其价格。通过降低用度的努力，企业若能实现低于均匀值等指标的用度，就能够实现利润的增加。通过这种激励规制，可以期待企业降低全部用度水平。又如社会契约制规制，规制当局与受规制企业之间设定一定水平的成果标准，当实际成果超过标准时，给予企业报酬；当实际的本钱低于该标准时，对企业施予惩罚。(3)最高限价制度。即设定价格上限制，一般来说，假定公用企业是进行联合产品生产的自然垄断企业，规制者更感爱好的是其价格水平而不是价格结构。(4)实行差别管制。根据自然垄断产品的不同环节、不同时间、不同地理位置，拟定不同的价格标准，以形成公道的自然垄断行业差价体系，使价格能真实反映产品的本钱差异、供求差异。 10.价格监视。规定监管机构对被监管企业的执行情况进行严格监视，监视的内容主要集中在；检查价格政策实际执行情况；规范对价格歧视行为，确保普遍、公平服务；整顿规范***交易、滥收用度等不当价格行为等。监视的手段包括对被监管企业给予经济处罚和行政处罚，以保护消费者权益。此外，要发挥社会监视作用，保障社会各方面的监视权利。 11.行业信息表露。规定公用行业强制信息表露制度，包括各企业的财务状况、人事状况、发展规划、行业指导意见等，由各企业定期公布，事涉全行业的事项，由行业协会公布，确保消费者的知情权，以便全社会对被监管企业的监视。 12.法律责任。法律责任的设计应当强化旨在保护公益的惩罚和补救功能。对此可作两种选择，一是设立惩罚性民事责任；二是将补偿民事责任与行政责任、刑事责任进行组合。对各主体责任形式的设计应与各自的角色定位相适应。如经营者的责任形式应突出资格责任(如撤销其特许权)，并探索新的责任形式(如资格减等、取消优惠、追索额外既得利益等)；政府主体的责任形式中，应在着重运用财产责任的同时，在传统的行政责任形式(如国家赔偿)基础上，重视新型责任形式(如政策补救责任、纠错责任)的运用。
