我国农村公共产品制度变迁及其改革策略研究(4)

  宏观分配制度综合改革是农村第二步改革的突破口，其基本思路是:减购、放价、改税、规费，相应提高财政支援农业的比重 。

１、改革农产品流通体制。我国粮食与棉花购销体制至今仍然具有浓厚的计划经济色彩，其不但通过征购和剪刀差方式分享农业剩余，而且已经企业化的粮食和供销部门通过逆向和滞后调节放大农产品市场波动，从中牟利。“九五”期间，农产品市场化改革可以从以下几方面来保护农民利益。(1)，减少定购粮食数量，重点保证城镇低收入人口口粮和其它必保用粮的需求；价格随行就市，结合社会保障制度定向补贴贫困阶层。完善粮食专储制度，最后达到国家只管专储粮。通过减购放价减少国家和农民的负担，使农民通过市场获得更多的利益。(2)，加大国有粮食企业体制改革的力度，从机构、人员、财务、管理、仓储等方面分离政策性职能和经营性职能，建立国家粮食储备体系，使粮食企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展的独立经营者。并且鼓励扶持农垦、农业、外贸及民营粮食企业发展，通过培育多元化的市场主体，减少垄断经营对农民利益的侵蚀。(3)，加强国家宏观调控能力，完善粮食风险基金、粮食专储制度和粮食贸易体制，促进产销区粮食贸易的市场化，重点保护粮食主产区的利益，支持农业生产稳定发展。

２、农业税收制度改革。现行农业税制的根本改革，比较理想的方案是取消目前相互脱节的农业各税，代之以统一的农村“土地税＋产品税”的税收模式。(1)、土地税。农村土地税的征税对象是使用农村土地从事生产的行为。这一方面是为了保护极度稀缺的耕地资源，控制滥占滥用土地行为；一方面是调节土地使用者从土地上因肥力和位置不同而获得的级差收益。应该制定相应的差别税率，调节农业用地和非农业用地、劣等地和优等地的使用。对从事山地、草原、荒地、滩涂等开发性生产的项目，可给予一定时期的免税；对贫困地区劣等耕地或因受自然灾害而减产或绝收者应该减免税收。凡经国家土地部门批准征用的耕地，并已按规定交纳了耕地占用税的，应从占有当年起依法核减农业税任务基数。对达到征税条件，超过免税期限的新垦和复垦耕地，及时调增农业税任务。计税土地面积全部依据土地详查的结果。农村土地税的规模可参照目前农业税、农业税附加、耕地占用税以及农林特产税、牧业税及其附加确定。其中种植粮食作物的耕地可以征实，或折收代金，以当地平均市场价格结算。(2)，产品税。农产品产品税的纳税对象是一切农副产品的销售收入。实行随售随征，多售多征，少售少征，不售不征的原则。主要为了调节粮食作物、经济作物、林产品、畜产品、水产品等的收益差别。其税率可以依据不 同农产品的成本利润率实行差别税率。其征收规模可参照现有粮棉差价款或剪刀差贡奉额的一定比例来确定。使原来由粮棉种植者负担的暗税转移到其他比较收益较高的农产品上来。考虑到目前规模较小的农业各税与土地价值不符，而剪刀差贡奉较大又不利于产品税的征收，在设计税制时可以适当调增土地税的规模(税率)，相应降低产品税的规模(税率)。

   农村宏观分配综合改革就是要通过彻底取消农产品定购制度，将剪刀差积累方式已经严重具有的外部性内部化，在降低农民负担的同时，适当提高财政农业收入和支出的比重。当然，随着工业化的发展，国家将有能力在公共预算范围内逐步加大对农业的支持、保护和服务。

  （二）、区域分类：四种分配模式

  我国地域辽阔，自然条件差异十分明显;经过地方主导型经济的发展，地区之间经济、社会差距更为扩大。一方面是传统体制形成的存量分配关系的影响依然普遍存在;一方面是增量改革所形成的新分配关系的作用日益增强，以至形成不同的地区分配模式。如何确保改革政策在不同区域内都具有可操作性，是农村改革的难点之一。为了搞清楚农村分配关系的地区差异，我们利用农调总队１９９６年住户调查分省资料中的农村家庭经济净收益水平及其农民家庭负担的税收、上交集体承包任务、集体提留和摊派、农产品（粮棉）定购差价和农民纯收入的分配结构６个指标，经过标准化处理和计算机ＳＡＳ软件平均距离法聚类分析，根据新类的均方根标准偏差和聚类过程图判断，确定将全国农村经济分配划分为四种模式。

１、发达经济分配模式：一类地区包括广东、浙江、北京、福建、江苏、天津和上海７个地区，地处我国东部沿海经济发达地区。作为改革前就是我国最发达的经济地区，其税收、上交和定购任务绝对量一般较多，但随着经济的发展比重已经 降到全国的最低水平。随着经济结构的调整，耕地大量减少，农业生产萎缩，已经成为我国主要的缺粮省份，一些地区绝对负担水平也较低。改革后传统制度外新兴的公共产品的成本主要被发达的乡镇企业和集体经济支付。农民负担的集体提留摊派和社会集资罚款等较少。充裕的地方财政使农村分配关系十分宽松，往往藏富于民。虽然也存在少量的农村贫困人口，但是在“九五”期间将提前完成扶贫攻坚任务。农民收入水平及其占净收益的比重均很高。

２、特殊经济分配模式：二类地区包括云南、贵州、海南、广西、西藏、青海、甘肃、山西８个地区，地处我国南部边疆和北方次边缘区。受自然条件和经济环境的制约，人均耕地虽多但生产力水平较低，粮食生产缺乏比较优势;山地较多在经济作物、林业、牧业方面各有所长，是我国第二大缺粮区域，粮棉定购贡献一般较低。由于是我国主要的民族地区和贫困地区，国家给予一定的政策优惠和支持，税收特别是上交和提留很低。虽然农民所得占净收益比重接近发达地区，但是收入水平却是全国最低的。

３、农业经济分配模式：三类地区包括湖北、湖南、江西、安徽、河南、山东、河北、陕西、宁夏、四川、重庆１１个地区，一般地处我国内陆，是我国重要的传统农业主产地区。据农业部统计：１９９６年其占全国总量的比重，耕地面积45.5％、乡村人口57.5％、粮食51.8％、棉花60.3％、油料67.3％、蔬菜56.0％、肉类产量56.8％。除个别地区外乡镇企业发展处于中等水平。由于承担农产品有效供给任务较重，而人地关系紧张，是我国农民负担矛盾最为突出的区域。

４、规模经济分配模式：四类地区包括黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、新疆５个地区，地处我国北部边疆。突出特点是边疆土地辽阔而人口密度较低，解放以后开发性农业发展迅速，农民人均拥有耕地面积近５亩，是全国平均水平的4.7倍。农业机械化水平高，取得了规模经济效益。东北与内蒙古是我国新兴的商品粮基地，每年有大量玉米、大豆等粮食调运南方;新疆是新兴的棉花产区，产量已占全国的22.4％，又都是我国北方主要的牧区或林区。按农民人均计算的税收、上交和提留均达70多元，粮棉定购差价更是174.24元，是全国平均水平的3.1倍。虽然农民所得仅占净收益的82.66％，但是纯收入仍然处于中上水平。规模经济弥补了分配偏差。（见表2）

表2 我国农村经济收益分配的地区模式 单位：元 %

资料来源：据农调总队<<中国农村住户调查资料>>(1996年)计算