美国对外资银行监管制度框架的演进

【关键字】监管制度；国际银行法；外资银行

【摘要】美国对外资银行监管制度架构的形成是在结合了美国自身的利益和世界经济的局势发展，不断修正和完善的。总的来说，美国对外资银行监管是朝着比较平等的方向发展，但是，其背后市场进入虽放宽了，市场监管则加强了。当今服务贸易自由化的条件下，美国对外资银行监管制度框架变更和演进对于我国监管制度的完善有着一定的借鉴作用。

      美国的银行业经历了放任一监管＿放松管制的历史过程，与此相对应，美国银行监管体制的确立也走过了一个十分复杂的过程。作为银行监管体制﹁个重要部分的对外资银行业务监管立法也是历经曲折.1999年美国废除了禁止美国商业银行从事投资银行业务和证券业务《格拉斯一斯蒂格尔法》的有关条令，至此美国的金融机构也与欧洲的商业银行一样向全能型银行发展。在这一背景下，我们有必要来考察美国对外资银行监管的制度框架是如何演变的，以便更深刻地来了解制度变革的经济含义。 

　　(一)外资银行在美国的初步发展 

　　美国银行监管总的法律构架是 1913年的《联邦储备法》奠定的。《联邦储备法》是美国金融体系的基础，允许美国银行在海外建立分行。按照1919年的《埃奇法》，可以设立特别的公司即众所周知的埃奇法公司，作为美国银行的附属行以协助银行的对外业务活动。埃奇法公司的国内活动受到严格的限制，但它们可以比较自由地参与国际业务包括外国股权投资。1933年的《格拉斯一斯蒂格尔法》禁止美国商业银行从事投资银行业务和证券交易。 

　　直到60年代末和70年代初，随着欧洲市场的出现，国际银行业得到重大发展。外资银行在美国的竞争并未受到注意。在这段时期，美国和其他国家都执行对等政策，除非外资银行的母国给予同等待遇，否则不允许外资银行在本国境内开业。促使美国向外资银行敞开大门的因素之一是美国银行也希望在外国设立分行。外资银行的活动由各州管理，仅附属行和联属行由联邦管理，因此，外资银行享有一定的美国同业所没有的竞争优势。例如，外国银行在许多州设有分支机构(通常在纽约、加利福尼亚洲和伊利诺斯洲)。这些大银行包括巴黎国民银行、国民西敏士银行、住友银行、瑞士银行和贝克莱集团银行等。另一因素是，不同于国内银行，外资银行的代理行和分行不受《格拉斯一斯蒂格尔法》的限制。 

　　此外，外资银行活动在一定程度上不受被认为是对发展和执行有效的货币政策所必需的管制的影响。四分之三以上的外资银行资产是由不受联邦管理或监督的代理行和分行所持有的。到1977年，设在美国的外资银行扩展到持有总商业贷款的大约10%的程度。至此，外资银行已成为美国银行业的一部分。人们看到了外资银行在美国市场拥有的竞争优势，以及这些机构活动的大幅度增长的情况，这导致了1978年美国《国际银行法》的通过。 

　　(二)美国1978年《国际银行法》对外资银行的监管

　　1.在美国的外资银行的三种具体形式 

　　代表处(REPRESENTATIVE OFFICK)。外资银行代表处是一种负责接洽母银行各种业务的外资银行分支机构，它不能吸收存款、发放贷款或进行其他银行业务活动，而仅仅是在某一地理范围内接洽、联络其总行和客户之间的业务。 

　　外资银行代理机构(AGENCY)。代理机构是一种经营部分银行业务的外资银行分支机构，它可以经营一部分商业银行业务，诸如发放贷款、开立信用证、提供代理行服务、单价货币市场和外汇市场交易。但是根据法律，代理机构不能办理各种存款业务，也不能开展各种信托业务。 

　　外资银行分行(BRANCH)。外资银行分行是可以经营全部商业银行业务的外资银行分支机构，它可以经营美国商业银行被法律允许经营的所有银行业务，包括存款业务、信托业务等外资办事处不能经营的业务。 

　　2.《国际银行法》(INTERNATIONAL BANKING ACT)的主要目的是建立一个联邦管理体系，以对所有的美国境内银行(不管是本国拥有的，还是外国拥有的)实行待遇或公平竞争的原则。《国际银行法》的要点如下：(1)规定外资银行的分行和代理机构在联邦注册的条款。 (2)联储对拥有超过10亿美元世界性总资产的外资银行的分行和代理机构实行法定准备金制度。(3)外资银行的分行可以参加联邦存款负债保险。(4)在美国的外资银行可以享受联储的各种服务，如贴现和支票清算等。(5)不允许外资银行在一个以上的洲建立分行。(6)外国公司可以拥有埃其法公司。(7)外资银行的非银行业务和国内银行持股公司受相同的管制。 

　　3.《国际银行法》中的自由平等经济原则和影响 

　　《国际银行法》体现的基本精神是根据平等的原则为公司提供竞争的机会。按照平等的原则，美国管理机构在实施《国际银行法》和其他法律时，避免给国外或国内的机构提供优惠的待遇。有待建立一个完善的法律环境，以便对任何一国的银行都不产生歧视性的影响。 

　　平等原则即按美国银行在外国受到的待遇对待外资银行。该原则在执行和最终的影响上产生了一些问题，并为国会所拒绝。这一条款的执行需要持续全面地了解有意进入美国市场的银行母国的银行法和管制情况。可是，就其性质上说，平等条款主要的特点在于执行的结果容易产生进一步的限制。例如，每个国家都有可能像外国限制其银行进入一样，严格限制外资银行的进入。当管理机构对外国的限制措施做出反应时，平等条款对外国银行的进入产生副作用。平等政策和美国对在国内的大多数外国投资形式采取的开放政策是一致的，这是一种积极的政策，它鼓励外国政府至少像美国一样给予非限制性的待遇。 

　　1978年《国际银行法》的条款是全面而重要的，但它对外国的分行和代理机构产生的影响最直接、最迅速。该法带来的最重要变化是在埃其法公司分行和代理机构的联邦注册，跨洲银行业的限制，以及联邦存款保险公司的经营范围等方面。另一影响是对银行持股公司和埃其法公司的使用增加了。 

　　(三)美国1991年《加强对外资银行监管法》对外资银行的监管 

　　美国为了进一步填补外资银行监督和管理的空白，并确保国会的货币政策对所有在美国营业的银行机构都能以公平和一致的方式得到实施，国会在1991年12月19日颁布了《加强对外资银行监管法》(FOREIGN BANK SUPERVISION ENHANCEMENT ACT,FBSEA)。 

　　美国的外资银行最先由联邦管理，执法依据是《国际银行法》(IBA)。IBA规定外资银行保持一定储备并全面限制其在美业务及地理扩张，以便同适于美国银行机构的限制措施相协调。IBA的做法尽管非常成功，但限制美国银行的一些措施却对外国银行没有约束。例如，IBA不要求联邦对进入美国的外资银行进行再检查，联邦也无权终止外资银行的州特许机构业务。 

　　2.FBSEA对外资银行的监管内容进一步加强 

　　(1)联储批准。FBSEA规定州及联邦许可的银行机构设立经联储批准，这比原规定还要广泛(原法案仅指明联储有权批准外国银行州许可机构设立，而货币管理局才有权批准外国银行联邦许可机构设立)。同时规定，除非外资银行符合其母国的统一监督，联储不能批准其在美设立银行机构。 

　　(2)州注册银行的限制。对由货币监理局许可的联邦注册分支行活动，FB- SEA对州注册银行活动有所限制，当联储认为银行机构的业务与健全的银行活动相一致，而且仅在经过保险的分支行的情况下，联邦存款保险公司认为该分支行活动不对存款保险基金构成严重风险时，州注册银行机构才可从事该州许可的，但尚未获货币监理局批准的业务。 

　　(3)外资银行吸收存款的新限制。 FBSEA对外资银行吸收存款也有新限制，除非通过经保险公司的银行子公司，外国银行不能接受或持有少于10万美元余额的存款账户。该条款可理解为禁止外资银行机构吸收一定数量的存款，从而会引起市场的极大变化。 

　　(4)新外资银行设立的标准和手续。 FBSEA强化了拥有银行机构的外资银行设立的下列两条强制性标准，即外资银行须直接从事美国以外的银行业务，并须遵守其母国法令的统一综合监管；以及外资银行须向联储提交评估其申请所需的充分情报。 

　　(5)加强对代表机构的控制。法令另外部分是联储加强了对代表机构的控制。联储依照FBSEA，首次有权批准此类机构的设立和检查。临时条例含有代表机构的定义，对其在传统代表和管理功能下可从事的业务种类有所限制。这些限制在某些情况下甚至超过了州法中的规定，而州法仅指明了代表机构不能营业的种类。

　　(四)美国《1991年联邦存款保险公司改进法》对外资银行的监管 

　　1.《联邦存款保险公司改进法》的管制规定 

　　美国希望通过这项法案将外资银行置于同美国银行一样严格的监督之下，并将外资银行纳入银行存款保险体系，制定《1991年联邦存款保险公司改进法》(THE FDIC IMPROVEMENT ACT OF 1991)。具体的规定有： 

　　(1)开业申请与审查

　　过去外资银行在美设立分支机构只要向货币监理局或州政府银行署提出申请即可，现在它们必须向FRB申请。FRB在审查外资银行的申请时必须估价该银行总行所在国政府对其在海外活动的管理是否全面和有力，及对其在美设立机构是否支持，还要考虑其资本金的来源与管理人员的素质，并要该银行索取详尽的资料。 

　　(2)中止活动 

　　FRB如果发现外资银行在美的活动没有受到其总行所在国政府的充分监督，或发现该银行的活动；对于联邦注册的银行，FRB将要求货币监理局出面中止该银行的活动；对于州一级注册的银行，FRB在采取行动前将照会州政府银行署和该外资银行总行。 

　　(3)开展零售业务 

　　(4)收购或兼并当地银行

　　任何外资银行要想收购美国银行 5%以上的股权必须事先得到FRB的批准，而过去这一限额是25%。

　　(5)检查 

　　该法案授权FRB对外资银行和代表处进行一年一度的检查。 

　　2.《联邦存款保险公司改进法》对美国银行业的影响 
　　(1)银行间的尖兵和重组加速 

　　该法案实施后，美国银行业的环境发生了三大变化，第一，资本是否充足成为银行业生存的关键；第二，管理成本将显著提高；第三，管理机构的严格检查和行政干预将会加强。在此种环境中，劣势银行要想生存，要么寻求大银行兼并机构，要么设法加强自己的地位，否则难逃倒闭的厄运。 

　　(2)银行的经营战略发生变化 

　　银行生存环境的变化将导致银行经营战略的变化。第一，对于同业之间的往来，将采取更谨慎的态度。由于该法案对银行同业的实有和或有资产负债作出限制，银行对于同业间的授信、拆放、证券回购、担保、信用证券业务将更加谨慎；第二，传统业务重点转移。由于经营传统业务的成本不断上升，今后银行将转向以收取手续费而不是以利差收入为目的的业务上去；第三，表外业务加强。表内资产的扩大会给银行带来更多的政府干预和更高的成本，通过开展表外业务，既可使资产规模缩小，又不会影响收益的提高；第四，银行的金融中介地位削弱。由于银行发放信贷持谨慎态度，它作为金融满足信贷需求的功能会有所削弱，更多的企业将转向资本市场直接筹集资金。 

　　(五)美国对外资银行监管框架的最新修改  

　　随着金融的自由化和国际化，加强对外资银行的监管已经越来越成为一种世界性的潮流和趋势。美国最近对有关法律进行了修改。 

　　1.简化外资银行在美国申请建立分支机构的审批程序 

　　货币总监局在审核外资银行申请设立联邦分行或代理机构以及联邦有限分行时所遵循的标准，精简了审批程序，尤其是对一些符合规定条件的外资银行更是提供加快审核其申请的优惠。    

　　根据新的规定，凡是符合以下三项条件的外资银行均属于“合格的外资银行”：(1)该外资银行在美国的每一家联邦分行或代理机构在货币总监局使用 ROCA评级标准进行年度检查的过程中，均获得一级或二级的综合评级；(2)该外资银行在美国的每一家联邦分行和代理机构均未被美国有关当局责令停止或结束营业，也未与有关当局签订正式的书面协议或被要求其迅速采取纠正措施，或者即使存在上述情况，货币总监局却以书面通知该外资银行，说明在申请设立联邦分行或代理机构的问题上，它仍被当作“合格的外资银行”来对待；(3)该外资银行在美国的每一家联邦分行和代理机构在执行《社区再投资法》方面被评为“显著”(OUTSATANDING)或满意 (SATISFACTORY)。 

　　同期，美联储于1997年12月颁布了《K条例》修订草案，简化外资银行申请程序。根据《加强外资银行监管法》 (FBSEA)，美联储审批外资银行程序复杂，不仅费时，而且费用昂贵。新法规大大简化了程序，两类银行(已被联储确认受到母国综合统一监管的银行和在 1991年以前已设立了分行、代理机构的那些外资银行)通过增设分支机构拓展其在美经营的申请程序得到简化。 

　　2.货币总监局在新颁布的法规中还对所有在联邦注册的外资银行未投保分行接受10万美元以下的零售存款作了具体规定。 

　　3.货币总监局还要求外资银行的联邦分行或代理机构遵守有关保留档案记录和资料申报的规定。根据这项规定，联邦分行或代理机构以及它们在母国的总行必须按照货币总监局的要求，随时向它提供有关总行及其附属机构所从事的各种业务活动的信息。 

　　通过以上美国对外资银行监管制度框架变更和演进的分析，我们可以得出以下结论。首先，美国对外资银行监管制度框架的形成不是一蹴而就的，而是在不断修改中完善的，特别是结合了美国自身利益和世界经济的局势发展。其次，美国对外资银行监管总的来讲是朝着比较平等的方向发展，但是，我们同样可以看到这种比较平等的发展背后是要求更为严厉的监管条件。美国在市场进入上放宽了，但在市场监管上加强了。再次，美国对外资银行监管的一些监管制度是可以借鉴的。最后，美国的经验也说明，越是在经济开放和服务贸易自由化的条件下，越是需要监管措施的完善，这一点对于发展中国家尤为重要。

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