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建立“一府两系、三层分立、分类管理”的国有

2017-08-27 02:15 　　

　 十六大报告关于国有资产管理体制改革的阐述有三个突出的新意：一是从意义上强调“改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务”；二是从组织上指出“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”；三是从原则（方针）上提出“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。本文依据上述精神，就当前国有资产管理体制改革的若干重要问题谈些体会和新建议。

一、深化改革国有资产管理体制的重要性

以往二十多年我们主要是强调国有企业本身的改革，而对整个国有资产管理体制的改革强调不够。现在要真正深化经济体制改革，就必须突出国有资产管理系统和体制的重塑。其重要性表现为：
 
首先，有利于国有企业练好“内功”，为增大资产经营效益奠定微观机制基础。与“三资企业”和乡镇企业相比，国有大中型企业的活力普遍不够，进取性不足，总体经济效益水平徘徊不前，有时甚至下降，其根源应首先归结为体制因素。因此，只有通过上下结合的国有资产管理体制的彻底改革，才能真正扭转企业“内功”滞后的现象，推动国有企业在自觉增强自身素质的基础上逐步提高微观资产经营效益，进而为实行市场调节和国家调节创造良好的企业氛围。

其次，有利于国家职能的合理转换和经济调控的科学化，为增大资产经营效益奠定宏观机制基础。鉴于政企不分、政资不分，即国家包办企业经营，国家直接经营资产，一方面造成国有企业“等、靠、要”，不努力关心资产经营的实际效益；另一方面又造成国家宏观和中观经济调控行政化和僵化，该管的不管，不该管的多管，使庞大的国有资产在配置和结构等方面缺乏合理性，妨碍了从宏观上提高资产经营效益。所以，只有对原有的国有资产管理体制进行认真的改革，才能完全实现国家职能的转换，并在健全宏观经济调控机制的基础上，不断提高整个国有资产的经营效益。

第三，有利于现代市场体系和市场组织的构建，为增大资产经营效益奠定市场机制的基础。传统的国有资产管理体制是依靠指令性计划来协调组织的，基本上排斥了市场机制，以致国有企业外部经营环境不佳，缺乏公平竞争的氛围。迄今为止的改革在一定程度上纠正了这一现象，但要真正构建一个层次合理、内外开放、机制完备的社会主义市场体系和市场组织，就必须加快国有资产管理体制的改革，从而在日益完善市场调节机制的基础上切实提高资产经营效益。

 二、确立国有资产产权管理体制目标模式的理论前提

传统的国有资产管理体制是建立在计划产品经济基础之上的，其理论前提就是排斥市场机制的计划产品经济观念，并据此形成“四化”：一是主张行政化，即政企合一，以行政手段为主进行资产管理；二是主张多头化，即以多个行政部门共同管理资产；三是主张实物化，即以实物形态为主实行使用价值的资产管理；四是主张单一化，即以封闭、单一的产权结构管理资产。 新型的国有资产产权管理体制应当建立在国家主导型的市场经济基础之上，其理论前提是要确立有国家调节的市场经济观念，并据此形成新的“四化”：一是强调经济化，即政企分开、政资分开，以经济手段为主进行资产管理；二是强调系统化，即以“一级所有、一府两系、分层分类管理”的系统管理资产；三是强调价值化，即以价值形态为主实行商品化的资产管理；四是强调复合化，即以开放、复合的产权结构管理资产。这样的国有资产管理体制既不是科尔奈所说的“父爱主义”，过分包办、也不是目前有些企业和部门所推行的“后娘主义”，一卖了之，主要倚赖非公有制。

三、构建三层分立的国有资产产权管理机构 依据国内外已有的经验教训、基本国情和市场经济原则，现阶段我国国有资产管理机构可设置三大层次：

 
第一层次是国有资产产权的立法管理和最终监管机构。由于国有资产的终极所有权属于“国家统一所有”，因而国有资产所有权的立法管理只能归全国人大，由全国人大代表全体人民实行全民资产的立法管理。同时，各级人大又是国有资产最终的监督管理机构。现有的各级人大财经委员会可适当扩充人员，以便加强这方面的（从长远来看，国有资产改为各级政府分级所有也是可行的，但目前没有达成共识）。 第二层次是国有资产产权的行政管理机构。在中央、省（自治区和直辖市）、市（或县或区）三级政府中分别设置国有资产管理部和国有资产管理局，专司国有资产所有权的行政管理（非行业行政管理性质）。国有资产管理部只属于国务院直接领导，而非同属全国人大“双重领导”；地方国有资产管理局只属同级政府直接领导，同时接受上级国有资产管理部门的业务指导，而非“垂直领导”。除了这三级，其他层次的地方政府和行政层次（如非直辖市一级的区、省建制的专区），均不设国有资产管理机构。另外，国有资产管理部也不向中央政府各部委（交通部、邮电部等）派出机构和人员。“政府分级监管”，主要通过三级国有资产管理组织系统来进行。 为了在委托与代理关系中更有效地实行政企和政资的合理分开，克服行政管理极易产生的官僚主义和唯意志论，发扬国有资产的民主管理和科学管理作用，可在政府国有资产行政管理机构领导下成立“国有资产管理营运决策会议（委员会）”或“国有资产管理专家审议会（委员会）”，赋予其重大经营管理上的决策权，至少是赋予其咨询和顾问的任务。其成员应由政府国资委的领导、产业界人士和学术界人士共同组成，并实行任期制。这一新措施，必将有利于扩大国有资产经营管理重大决策的中外信息来源，有利于改善决策所需的不断更新的知识结构，有利于减少决策的利益关系和人事关系。 第三层次是国有资产产权的经营管理机构。在介于国有资产产权行政管理组织与企业之间，应建立大量跨行业和跨地区的国有资产产权经营机构。这种专司国有资产产权经营管理机构的主要形式是国有控股公司，也可从不同角度进行分类：若按经营国有资产存在形态的差异性，拟分为： （科教作文网http://zw.ΝsΕAc.com发布）
1.实物性资产的中介经营机构（投资公司、建设开发公司等）；
2.价值性资产的中介经营机构（银行、信托公司等）；
3.无形资产的中介经营机构（技术开发公司、产权交易公司等）。
若按中介经营机构的组织形式，拟分为：
1.各种性的投资公司和信托投资公司；
2.股份经营公司；
3.集团公司，即企业集团。
这些中介经营机构，可由现有的经济厅局和主管公司、企业集团的核心公司、大型联合企业的总公司、各银行以及某些国家垄断经营企业的主管部门等转型组成，也可由国有资产管理部门按需要新办。 上述研究思路是对当前两种思路的否定。一种思路认为，为了彻底摆脱行政干涉，实行政企分开，国有资产管理机构不能隶属于中央政府及省市等地方政府，而必须直属于全国人大及省市地方人大。这种思路的缺点在于：在目前新旧体制转换的条件下，人大根本承担不起这项艰巨的任务；而在未来健全的经济政治体制下，只要依法办事，国有资产管理机构隶属于各级政府，也同样能够在国家的宏观经济调控权与国有资产所有权这“两权分离”的前提下，顺利地履行自己的职责。 还有一种思路认为，为了体现国有资产的全民性质和政企分开，政府的国有资产管理部门不仅要向所属政府负责，还要对人大专设的国有资产管理委员会负责。这种思路的缺点在于：国有资产的“双重管理”方式似乎也是不必要的，因为它很容易造成机构重叠，职责不清；况且，人大委托人民的政府来管理国有资产，同样可以体现国有资产的全民性质。

四、国有资产产权管理机构的职能和任务 在上述国有资产管理系统中，各种机构和组织的主要职能与任务是不同的。

 （一）全国人大在国有资产管理方面的基本职能和任务是：1.代表全国人民拥有国家一切资产的最终所有权，制定和颁布有关国有资产管理方面的法律，是国有资产立法管理的主体。2.接受国务院关于国有资产管理状况的定期报告，并进行质询、调查和监督。

（二）地方人大在国有资产管理方面的基本职能和任务是：接受同级政府关于国有资产管理状况的定期报告，并进行质询、调查和监督。但没有权力进行国有资产的立法活动，除非全国人大特别授权。

（三）国务院设置的国有资产管理部属于全国性专司国有资产所有权行政管理的主体，主要行使国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、国有资产处置权，其管理目标是在有利于国家计划和宏观调控的基础上实现国有资产收益极大化。其具体职能和任务在于：

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1.贯彻国家有关国有资产管理的法规和政策，代表国家拟定、组织实施并监督执行具体的国有资产管理条例、方针和政策。
2.组织对全国管辖的国有资产现状和变动情况的调查、登记、统计和评估（含在中国境外的国有资产）。
3.对直属各类国有资产经营公司和企业集团等中介经济组织实施管理和监督，其中包括经营方式管理（含持股、发包、租赁经营等）、人事管理（如选派董事、监事会主席和财务总监，审批董事会）、投资管理、产权转让管理、收益管理、财务监督、审计监督等。在投资管理和产权转让管理这一难题方面，可规定在一定的金额范围内分别推行简单备案、重报备案和严格审批三种管理方式，其中，“重报备案”是指金额在第一种和第三种之间，政府国有资产管理部门认为原报的投资或转让项目不妥当，要求公司董事会重新研究再上报备案的管理方式。
4.对行政事业部门的国有资产（含经营性和非经营性）进行直接委托责任制管理（如教育部门国有资产可委托中央和地方的教育主管机构进行管理）。
5.对某些特殊经济部门的国有资产进行直接委托经营责任制管理（如邮电部门的国有资产可委托中央和地方的邮电主管机构进行管理）。
6.协调国有资产管理系统内部以及与其他管理系统的各种关系。

（四）其他地方政府国有资产管理局，除了在管理范围和管理权限上与中央国有资产管理部有所区别之外，其管理的主要职能和任务大致相同。不过，要注意处理好国有资产所有权行政管理中中央与地方之间的相互关系，坚持国家统一所有，各级国有资产管理机构分别监管的原则；坚持投资、管理与收益相结合的原则，即贯彻谁投资，谁管理，谁收益的原则；坚持全国统一计划与发挥地方优势相结合的原则。

（五）国有资产中介经营机构是指那些在国有资产管理部门管理之下，联结国有资产管理部门与企业之间的关系，并从事国有资产经营管理的法人经济实体。它与企业是投资者与经营者的关系。作为国有资产经营性的管理主体，它对国有资产进行所有权或产权的商务处理，即对国有资产进行直接的经营管理，以实现国有资产的保值和不断增值。其基本职能和任务在于：

1.直接经营国家的投资，包括新建国有企业的投资，改造和扩建现存国有企业的投资，承租、兼并其他企业的资产，购置股份公司的股票，即以投资者的身份从事各项投资业务，但不从事具体的生产经营活动。

2.对各类国有资产（国有企业）实行多方式的经营管理，如全权委托式资产承包经营管理、股份经营管理、租赁经营管理等。
3.努力实现国有资产的增值和资金利润率的提高，及时向国家依法纳税，按规定向国有资产管理部门承担还本付息和资金付费等项义务。
4.对所属国有资产（国有企业）拥有产权处置权，包括产权核销和产权转移两个方面，进行国有资产的合理配置和调整，负责所属国有资产的评估。
5.决定所属企业税后的分配比例，即企业的积累基金、福利基金和奖励基金按何种原则和比例提取；决定用于扩大再生产的基金由企业自行使用与上交集中使用的比例和状况。
6.负责为所属企业招聘法人代表和主要领导人，并定期进行考核和奖惩。 各类国有资产中介经营机构的特殊性，决定了在实行上述职能和任务时有一定的差异，但它们客观上除包括一般企业的商品经营职能之外，一般还具有程度不一的纵向刚性协调职能和中介复合协调职能。前者是指中介组织对其所辖的占用国有资产的各类企业，具体通过有弹性的计划、组织、激励等管理手段，来协调其生产经营大政方针和相互关系的职能。这种协调因中介组织的产权关系和地位而具有一定的权威性和强制性。后者是指中介组织在国家和直接生产经营企业之间所作的协调活动的总称。具体包括政府方针和政策的合理贯彻及其结果的检查和报告，企业生产经营情况的汇总上报以及有关政策建议的反映和处理等等。上述两种协调职能的发挥，均以尊重基层企业的法人财产权为前提。

 此外，倘若不是从国有资产管理机构，而是从国有资产的整个管理系统来看，还必须指出如下相关问题：经营使用国有资产的企业单位，既是整个国有资产管理系统中被管理的对象，要对国有资产经营管理组织负责，又是一个独立的经营主体，在企业法人财产权范围内自主经营、自负盈亏。其基本职能和任务在于，以法人地位独立自主地开展国有资产经营管理组织授权的一切生产经营活动，以实现长期利润和资产收益的极大化。 具体说来，除了特殊情况外，各层次国有资产管理机构和国有企业，都不再承担应由政府另外一个经济调控系统来负责的宏观调控任务，政府的社会经济发展目标主要通过面对一切所有制企业的经济政策和经济手段来实现。如控制社会的失业率、通胀率、通缩率、增长率，以及税收、出口、女干部比例、社会劳动和保障等方面。如果在特殊情况下一定要国有经济部门承担非赢利性的任务，其盈亏计算、比较和考核必须另当别论。在这方面，政府要采取与非公有制经济一视同仁的政策，国有企业才能真正成为市场的竞争主体，实现高效率。这是中外有争议，但必须尽快解决的一个理论和政策难题。而用行政“一刀切’，政策，不让国有经济在所谓竞争性领域发展，是有违社会主义市场经济大方向和原则的，是国有经济改革无前途的“悲观论”的表现。 您可以访问中国科教评价网（www.NsEac.com）查看更多相关的文章。
 
五、国有资产产权管理部门与政府其他经济管理部门的关系

政府具有一般社会经济行政管理职能与国有资产所有者管理职能，这双重职能的合理实现，应体现在“一府两系、三层分立、分类管理、全面协调”的体制和模式之中。一个政府（从中央政府，省、自治区和直辖市政府，到市和县政府）均有两个系统：一是国有资产管理系统，主要与所有权相联系；二是社会经济调控系统，主要与行政权相联系。二者构成广义的国家宏观经济管理和调控系统。国有资产管理部门主要应同下列部门搞好分类管理和全面协调的关系。

（一）与财政部门的关系。通过建立复式预算，把生产建设预算与国家日常经费开支（非生产建没性支出）分开，分别由国有资产管理部门和财政部门充当执行主体。
 
（二）与税务部门的关系。推行“利税分流”，税务部门凭借行政权向经营国有资产的经济组织征税，国有资产管理部门凭借资产所有权对经营国有资产的经济组织实行税后利润管理。

（三）与计划部门的关系。国有资产的投资主体和最终决策主体应是国有资产管理系统中的各类经济组织，计划部门负责所辖地区的投资计划的综合规划，并对关系到国计民生的较大投资项目实行参与管理或协商管理。

（四）与银行部门的关系。银行系统依据国家投资规划、产业政策和效益原则，自主地作出投资贷款决策，与国有资产投资主体保持独立自主和互惠互利的关系。

（五）与特殊产业部门的关系。对于具有自然垄断技术经济特征的行业或特殊行业的国有企业，如铁路、航空、邮电、电力、烟草、银行和军工等，国有资产管理部门通过授权方式，将资产所有者大部分行政管理职能直接委托给相应的政府主管部门行使，并明确责任，加强监督管理。这些部门的行政权、行业管理职能与所有者管理是基本合一的。

（六）与其他政府经济管理部门的关系。经贸、内贸、外贸、劳动、经委、统计、审计、监察、司法、工商行政等政府部门，是从不同的侧面对包括国有资产经营在内的全社会经济活动进行行政管理和政策协调，但无权直接干涉和指挥国有企业。国有资产管理部门应与这些机构保持全面协作的关系，并取得它们的支持。

（七）与现存某些行业竞争性较强的政府经济管理部门的关系。这些部门在逐步适应市场经济和精减政府机构过程中要向单纯行业管理转型，甚至变为行业协会组织。在这之前，国有资产管理部门要采取过渡措施，并积极促进这类经济主管部门的职能转换。 （科教作文网 zw.nseac.com整理）
 
综上所述，这样的改革思路具有以下优点：
第一，体现了市场经济基本规则与国有资产有序管理相结合的精神；
第二，体现了“政法分开”（行政管理与立法管理分开）的精神；
第三，体现了“政资分开”（行政管理与资产管理分开）的精神；
第四，体现了“一府两系”（宏观调控与资产管理分开）的精神；
第五，体现了所有权管理与行业管理分开的精神；
第六，体现了产权经营管理多层次和多类别的精神；
第七，体现了精减政府机构和人员的精神。

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