《土地管理法》的修订与自然资源立法的发展趋(2)

　　（5）对各级政府的职权划分不合理。我国1982 年宪法本已明确了划分中央与地方国家机构职权的基本原则，但相当一段时期以来，并没有得到很好的贯彻，表现在资源管理上，本应由中央政府行使的职权却由各级政府行使，与此同时，中央政府也行使着一些应由地方政府行使的、执行性的职权，中央与地方在资源管理上的职权划分不清，直接导致资源的掠夺式利用屡禁不止，中央政府的资源管理基本目标无法实现。

　　（6）单纯强调对自然资源的利用，忽视对生态环境的保护。 自然界的各种资源，是整个自然生态系统的有机组成部分。人类对自然资源的开发利用活动，只有在符合生态规律，保持生态平衡的前提下，才能取得预期的经济效益。以往，我们也讲保护资源，但保护仅局限于自然资源本身，目的也仅仅是节约有限的资源。可持续发展战略要求我们不仅要保护自然资源本身，而且要保护我们赖以生存的环境。生态环境的保护，归根结底就是自然资源的保护。

　　（7）缺乏有效的执法监督手段。 现行的自然资源法律都有严格的法律规范，但保障这些规定有效实施的措施不利，操作性较差，实践中很难执行。行政执法手段软弱，不仅不利于从严惩处违法者，合理利用资源，而且不能有效打击和震慑乱占滥用自然资源的行为。

　　二、我国自然资源的法律变革

　　危机是变革的酵母。我国自然资源立法中面临的上述问题，是在市场经济体制改革的冲击下形成的。市场经济就是法治经济，有序的市场必须有完备的法制作保障。只有对与计划经济体制相适应的自然资源法律进行根本性变革，才能建立符合市场经济要求的全新的自然资源法律体系，才能实现自然资源管理的制度创新。

　　自90年代起，我国最高立法机关除继续制定《煤炭法》等自然资源单项法律外，还逐步对80年代制定的自然资源单项法律进行修改。如《矿产资源法》、《森林法》、《土地管理法》等。虽然这些单项法律修改的重点和内容各不相同，但是却反映出我国自然资源法律变革的总体态势，主要体现在以下几个方面：

　　（一）实行自然资源的有偿使用制度

　　长期以来，我国的自然资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国自然资源低效利用和浪费的重要原因之一。适应市场经济需要，变自然资源的无偿、无期限使用为有偿、有期限使用，就成为我国自然资源法律变革中头等重要的内容。

　　1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》， 在宪法中删去了禁止“土地出租”的规定，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。1988年12月，七届全国人大常委会根据宪法修正案通过了“关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定”，在《土地管理法》中删除了禁止出租土地的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和19