《土地管理法》的修订与自然资源立法的发展趋

　　《中华人民共和国土地管理法》经九届全国人大常委会第四次会议修订通过，已于1999年1月1日起施行。这部法律的修订，不是个别条文的变动，而是土地管理方式和土地利用方式的重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现。它是除宪法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原则和主要内容等方面对原法进行全面修订的法律；第一部经过全民讨论、人大常委会三次审议的法律；第一部以立法形式确立土地基本国策地位的法律。认真学习和研究这部法律，探讨我国自然资源立法的发展和变革趋势是非常必要的，也是十分有益的。

　　一、我国自然资源立法的现状和问题

　　（一）我国自然资源立法的历史与现状

　　自然资源是人类生存与发展的基础，在社会经济发展中具有重要作用。人类征服自然与改造自然的实践，在一定程度上讲，就是自然资源的利用与保护过程。中国一直十分重视自然资源立法工作，《共同纲领》和1954年宪法中都有自然资源的专条规定。1982年宪法也明确规定：自然资源属于国家所有。国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地等等。这些都是自然资源法的重要渊源。这一时期，我国还没有自然资源的专门法律。

　　十一届三中全会以后，我国开始从传统的计划经济逐步向有计划的商品经济直至社会主义市场经济过渡，对资源的利用和保护也进入一个新的阶段。作为最高立法机关的全国人大开始制定一些重要的自然资源的单项法律，如《森林法》（1984年9月通过，1998年4月修正）、《草原法》（1985年6月通过）、《渔业法》（1986年1月通过）、《矿产资源法》（1986年3月通过，1996年8月修正）、《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月修正，1998年8月修订）、《水法》（1988年1 月通过）等。立法进度之快、立法数量之多都是前所未有的，这充分表明随着经济的发展和改革的深化，制定自然资源方面的单项法律迫在眉睫。到90年代，我国基本形成了以《宪法》、《民法通则》为基础，以《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》等单项法律为核心，以大量的行政法规、部门规章和地方性法规、规章为补充的自然资源法律体系。可以说，自然资源的规划、保护与合理利用已基本有法可依。

　　（二）我国自然资源立法存在的缺陷

　　我国现行的自然资源方面的法律，大都制定于80年代中期，在当时，无疑促进了经济建设，在一定程度上保障了自然资源的合理利用。但这些法律毕竟制定于改革开放初期，不可避免地带有浓厚的计划经济色彩，存在着一些明显的缺陷，主要是：

　　（1）以行政权力配置资源，忽视市场对资源的基础配置作用。 现行的自然资源法律大都强调资源属国家所有，不得流转，只能由国家根据需要调配，自然资源的使用是无偿无期限的，忽视甚至否认市场对资源的基础配置作用。

　　（2）忽视资源的资产属性，难以显现自然资源的真实价值。 现行的自然资源法律都强调土地、矿产、森林、草原等的资源属性，忽视甚至否认其资产属性，致使这些资源性资产长期处于粗放利用，浪费严重，未能发挥其真正的作用。

　　（3）以所有制来区别对待，当事人处于不平等地位。 现行的自然资源法律大都强调所有制形式，国家对不同所有制形式的企业采取不同的管理方式。这是经济成份的不平等在自然资源管理上的直接体现，完全违背市场经济的内在要求。现代法治社会以贯彻“平等原则”为主要特征，当然也必须包括对管理对象的平等对待。

　　（4）片面强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权。过去，我们长期强调国家利益高于一切，集体、个人的利益必须服从国家利益，这本无可厚非。但过于强调这一点，就在实践中形成否认个人本位、不承认个人权利的局面。在资源管理法律中，过分强调国家的行政管理权，忽视公民、法人和其他组织的财产权。