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问题的提出
十几年来，我国政府的科技投入力度不断加大，带动全社会科技投入一直以较快速度增长。R&D投入占GDP的比例即R&D强度1996年为0.60%，到2005年达到1.34%，连续10年保持增长，在发展中国家中处于首位。但这一水平不仅没有实现中共中央1995年在《关于加速我国科学技术进步的决定》中提出的到2000年达到1.5%的目标，与西方发达国家平均2%以上的水平也存在较大差距。与此同时，我国的R&D投入在各省份之间的分布还极不均衡。以2005年为例，R&D经费支出超过100亿元的有北京、江苏、广东、上海、山东、浙江、辽宁等7省市，共计支出1587.15亿元，占到全国R&D经费总支出的64.78%。而其余24个省市的R&D经费支出合计只有862.81亿元，只占全国R&D经费总支出的35.22%。
为了增强自主创新能力，实现产业结构调整，转变经济增长方式，继续增加科技投入水平、提高R&D强度成为今后较长一段时间里我国各级政府的共同选择。2006年发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》提出，全社会研究开发投入占国内生产总值的比重到2020年要提高到2.5%以上。截止到2007年1月，上海、陕西等20多个省份先后制定并公开发布了中长期(2006-2020年)或“十一五”科技发展规划纲要，提出了各自的R&D强度目标(见表1)。在规划中，各省份还提出了相应保障措施，如建立党政，-把手抓第一生产力的领导责任制度：在财政预算中保证科技经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度；将科技进步指标纳入各级领导的考核范围，层层落实，甚至还要责任到人等。
众所周知，我国各级地方政府官员出于对政绩的追求，在制定规划时往往容易不顾本地或本部门、本单位的实际情况，急功近利，提出一些不切实际的目标。作为衡量科技投入与创新能力的重要指标，各省的R&D强度目标是否切合实际，是否具有可操作性，可以真正实现并借以推进各地的科学技术发展，实现产业结构和经济增长方式的转变呢?这些规划是否会重蹈其他一些规划不切实际的覆辙，而仅仅是构建了-个个无法实现的空中楼阁?
各省R&D强度目标剖析
对表1内的数据进行分析，可以发现有部分省份R&D强度目标绝对值水平偏高和各省目标趋同两个显著特点。
(一)部分省份ROD强度目标水平偏高，实现难以保证
国际比较显示，还处于工业化初期阶段的国家，其R&D强度一般小于1%；处于工业化中期阶段的国家，其R&D强度一般在1.5%以上，产业结构也迅速向技术密集和资本密集的方向调整，并对先进技术有较强的引进、消化与吸收能力；进入工业化后期的发达国家，其R&D强度一般都在2%以上，三次产业成为国民经济的主导产业，自主创新能力显著增强。从表1的数据可见，除了陕西没有提出明确的指标外，绝大多数省份到2020年的R&D强度目标都达到或超过2.5%，即相当于现阶段已进入工业化后期发达国家的水平。
以属于经济欠发达地区的山西、河北、宁夏、贵州、河南、广西、新疆、海南等省份为例。这些省份在2000年-2005年的5年间，R&D强度不但绝对水平较低，增长也非常缓慢甚至还有退步。而这些省份规划的2010或2015年R&D强度目标竟分别是2005年R&D强度水平的约2倍到7倍不等(见表1)。考虑到同时期作为分母的GDP年均可能有10%左右的增速，显然，要实现目标，只有在2006年-2010年间以“非常”的手段，推动R&D投入的“超常规”增长才有可能。
与教育投入现状的对照进一步强化了我们对规划中的R&D强度目标的质疑。早在1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出，要逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，上世纪末要达到GDP的4%。尽管财政性教育经费支出在1993年一2005年间年均增幅达到15%以上，但国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例到2005年也只有2.82%。在2007年3月“两会”召开期间，财政部副部长张少春指出，导致教育经费投入不达标的部分原因是因为地方政府对教育投入不够，与中央教育经费不配套。地方政府尤其是经济欠发达地区的地方政府则表示财力有限导致难以保证教育投入。R&D投入与教育投入有一定的相似性，都是属于长期工程，很难在短期内对经济增长等指标有立竿见影的效果。如果缺少切实有效的投入监督机制，也没有严格的对相关投入不足的问责追究机制，地方政府即便出于全面落实科学发展观，建设创新型国家的大环境压力提出了目标，也很难真正有动力去实现这些目标。
换一个角度看，R&D强度仅仅是一个反映R&D投入的指标。如果无视各方面因素对R&D强度的实际影响，忽略当地的比较优势，在看到某个地区经济发展水平和产业结构水平相对较落后，R&D强度较低时，简单地提出要增加R&D投入水平，片面鼓励R&D强度上的赶超，而忽视技术进步的成本，往往会因为缺乏具体的针对性，受到很多制约而出现偏差。有高投入未必会有高产出，不但推动经济增长和产业结构升级的目标难以实现，有时甚至还会适得其反。
R&D活动需要的主要投入要素是资金和科技人员。依各省市的实际情况看，上海、浙江、江苏、广东等沿海经济发达省市的政府和企业经济实力都较强，有能力将大量的资金用于R&D活动。同时，这些省市不但本身教育较发达，对其他地区的科技人员也有很强的吸引力。而在中西部经济欠发达地区，资金和科技人员都较为缺乏，在短期内这些要素的供给也是不可能迅速提高的。如果这些地方的政府要通过财政主导增加R&D投入的方式来实现提高R&D强度的目的，则可能会产生以下不良结果：(1)如以增收税费的方式来筹集所需资金，会对企业的R&D资金产生挤出效应；(2)因科技人员要素的供给缺乏弹性，R&D投入增加后，对这些要素的需求增加而导致价格提高，对企业的R&D活动产生负面影响；(3)政府的科技拨款对获得者而言基本属于无成本的资金来源。尤其是对企业而言，政府补贴固然可以提升企业进行R&D活动的能力，但是较之企业利用自有资金进行R&D活动，企业对活动可行性和成本收益的考虑可能会弱化；(4)科研机构或企业为了争取更多的政府资金，可能会导致寻租行为的增加。
所以，如果没有针对R&D强度目标的严格监督和问责机制，则地方政府不会有强大的动力去实现目标，目标只能成为无法实现的空中楼阁。如果R&D强度被纳入地方政府的考核指标，成为某一级政府必须要达到的目标，而政府又不清楚差距究竟在哪里，则极有可能会在制定具体政策时只片面注重R&D投入资金量的增加而忽视投入主体、对象等结构的优化，从而导致政策的偏差或失效。
(二)省际间RAD强度目标值趋同明显，不合经济规律
我们用(某省R&D强度一全国平均R&D强度)／全国平均R&D强度的值来表示该省某年度的R&D强度相对全国平均水平的差异程度。各省市2005年的R&D强度相对全国平均水平的差异程度从海南的-86.57%到陕西的88.06%不等(限于篇幅具体数据未列示在表1内)，存在着明显的差异性；但从2020年的规划看，各省市R&D强度水平目标趋同的局面非常明显。有10个省份的目标都是达到或超过全国平均水平；目标在全国平均水平之下的只有甘肃、宁夏、贵州，广西、新疆等少数几个省份。那么，目标趋同是否合理呢？
国外现有关于R&D强度问题的研究大多是以国家为研究对象。笔者借鉴Bennet分解法对我国各省的R&D强度差异进行了分析，发现省际产业结构差异与R&D强度差异之间存在较为显著的相关关系。较高的R&D强度与产业结构的升级存在相互影响的因果关系。我国省际间在地理位置、资源条件、比较优势、市场竞争能力等方面都有非常大的差别，所以在分析省级产业结构时不能简单套用分析国家一级产业结构的方法。如果把仅适用于完整国民经济体系的三次产业演变规律机械地套用到非独立的区域经济结构，要求层层都实现“三二一”的产业结构分布状态，等于取消了地区之间的经济合作和互补性。从各省的规划中可以发现，与R&D强度目标趋同同时存在的一个突出问题便是重点发展领域趋同。各省市规划的重点发展领域或技术从某种意义上说将成为这些省市的R&D经费重点投入方向，也在一定程度上表明了该省市产业结构的调整方向。我们必须承认各省市在规划重点发展领域或技术时大多考虑了本地资源禀赋的特点，如江西的农业技术；山西的矿产资源开发利用与生态环境；贵州的烟酒及特色食品、民族药业；海南的热带生物资源技术；新疆的特色农业；福建、浙江、山东等沿海省份的海洋技术等。但是，几乎所有的省份都提出要发展电子信息技术、生物技术、新材料、新能源、现代制造业、现代服务业等，都要构建一个完整的产业和科技体系。众所周知，这些领域或技术的发展是需要以大量资金、科技人才和广阔的市场作为保证的，客观地说，很多省份根本就不具备发展的条件。重点发展领域或技术的趋同必然会导致相关技术低效率重复研究，相关产业低水平重复投资和恶性竞争的局面。
各省R&D强度目标趋同显然是不尽合理的。在各省科技发展规划的指导思想中几乎都可以找到“超前”、“跨越”、“突破”等字眼，而从提升R&D强度的目标及增加科技投入的具体措施看，存在这样一种倾向，即把R&D强度看作是一个可以由政府政策推动决定的外生变量，并可以此推动产业技术水平的提升和产业结构的升级。笔者认为这种倾向将严重误导地方政府的具体决策。实际上影响、决定R&D强度的因素有很多，包括经济发展阶段、宏观经济环境、产业结构、产品市场的竞争程度、国外资金的进入、公共研究机构的研究行为、产学研联系、财政支持和对知识产权的保护等等，它是由经济运行决定的内生变量。各省份制定的科技政策目标和实施手段也应该是差别化的。
结论
主流媒体对中长期科技发展规划给予了很高的评价，认为它们给世人展现了…幅关于中国未来15年科技发展的恢宏蓝图。蓝图的实现离不开合理的规划和切实可行的措施。综上所述，某一地区的R&D强度的水平与多种因素密切相关，各级地方政府在制定中长期R&D强度目标和实现措施时决不能简单照搬国家间比较得到的结论，应更多地考虑本地的实际情况，结合产业结构的现状及发展方向，充分考虑企业、市场、所需要素供求等因素，做出切实可行的合理定位。反之，如果忽视各因素对R&D强度的影响，简单地认为越高越好而互相赶超，强调都要达到现阶段发达国家的水平，并把这一指标作为考核政府官员政绩的标准，在我国现有体制下，必然会导致地方政府以“运动式”的方式增加R&D经费支出量，结果只能是：政府主导下的R&D资金低效率使用，有投入无产出或低产出；企业的R&D支出需求又实际受到压制或得不到满足：投入大量资金发展所谓高技术产业，导致产业结构的扭曲和资源的浪费。