2002～2003年货币政策 绩效、问题与建议

　　2002年，人民银行继续执行稳健的货币政策，灵活运用多种货币政策工具，努力改进服务，保持了货币供应和银行贷款的较快增长。

　　（一）继续执行稳健的货币政策，取得明显成效

　　为支持增长和促进经济结构的战略性调整，中国人民银行继续灵活运用多种货币政策工具。2002年2月21日实行第八次降息，1年期存款利率从2.25%降为1.98%，1年期贷款利率从5.85%下降为5.31%，准备金存款利率从2.07%下调到1.89%，1年期再贷款利率从3.78%下调到3.24%。在汇率方面，我国实行了有管理的浮动汇率制度，2002年汇率水平稳定在1美元兑换8.2765~8.2774区间。

　　中央银行也先后出台了一些列信贷政策，积极引导资金流向，以实现金融对经济增长的有力支持。为了缓解地区贷款难，人民银行发布《关于增加对农村信用社再贷款的通知》，决定在2002年春耕期间增加农村信用社再贷款260亿元。同时，为确保农村信用社春耕信贷资金供应，加大支农贷款力度，人民银行对农村信用社开展农户小额信用贷款情况进行了督促检查。针对上普遍反映的中小贷款难问题，人民银行有关负责人指出，中央银行将继续采取有效措施，引导和督促商业银行加强贷款营销，在防范和化解金融风险的同时，加大信贷结构调整力度，改变贷款向大城市、大企业、上市公司过分集中的状况。此后，人民银行发布了指导性意见，进一步加强对有市场、有效益、有信用的中小企业的信贷支持。此外，针对房地产市场可能出现的泡沫，人民银行强调各商业银行要切实贯彻和落实已出台的房地产信贷管理政策，严格查封住房开发贷款发放条件，调整和优化房地产贷款投向，加大对经济适用房建设贷款投入，防止重复建设，防范贷款风险，促进我国房地产业的健康。

　　基于以上政策，2002年我国金融机构存贷款增加较多，全部金融机构本外币各项存款余额183388亿元，比上年增长18.1%。其中企业存款64299亿元，同比增长15.3%；城乡居民储蓄存款94307亿元，同比增长17.1%(城乡居民人民币储蓄存款86911亿元，同比增长17.8%)。全部金融机构本外币各项贷款余额为139803亿元，比上年增长15.4%。贷款结构继续得到改善。全国农村信用社贷款余额13940亿元，增加1953亿元。消费信贷余额10669亿元，增加3694亿元，其中住房贷款余额8258亿元，增加2671亿元。与此同时，中国人民银行还积极发展货币市场，加大公开市场操作力度，保持货币供应量的较快增长。2002年广义货币（M2）增长16.78%，狭义货币（M1）增长16.82%，现金净投放1589亿元。全年同业拆借量1.2万亿元，增长49.8%，债券回购10.2万亿元，增长1.54倍。外汇储备继续增加，年末外汇储备达到2864亿美元，比上年增加742亿元。具体来说，2002年中国金融运行基本状况可以通过以下金融数据表示（见表1）：

表1　　2002年中国金融运行状况主要数据  

　　（二）加强金融和外汇监管，化解金融风险，促进公平竞争

　　加强银行监管始终是中央银行的重中之重。2002年，中央银行出台了《股份制商业银行公司治理指引》和《股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引》，规范股东行为，有效发挥商业银行独立董事和监事的监督作用，促进商业银行稳健经营。为了提高银行业信息披露程度，强化对银行的市场约束，提高金融透明度，人民银行宣布实施《商业银行信息披露暂行办法》，要求国有独资商业银行和股份制商业银行向社会披露经营信息，这实际也是我国银行业参与国际竞争的重要条件。针对一些银行机构盲目追求扩张业务规模和增加市场份额问题，中央银行又发布了《关于规范银行业市场竞争行为的通知》，目的在于杜绝竞争中的违法违规和其他不正当竞争行为，维护正常的金融市场秩序。

　　与此同时，中国人民银行严格监督贷款质量五级分类管理制度的全面实施，促进不良贷款余额和比例的继续下降；加强资本充足率监管，强化资本约束，对少数资本充足率达不到监管要求的股份制和城市商业银行，要求限期达到规定的资本充足率标准，鼓励国际金融资本入股股份制和城市商业银行，继续推动符合条件的商业银行上市。对于不同种类的银行机构，中央银行监管侧重点也各不相同。对国有独资商业银行单笔大额不良贷款等进行了16项系统检查，并对其一些分支机构的违规贷款问题进行了30多项专项检查。而针对股份制商业银行、城市商业银行，则是重点加强了法人治理状况、内控制度建设、资产质量和资本管理方面的检查。对于农村信用合作社，中央银行则重点进行了支农贷款发放、债券投资、单户大额存款和联社高级管理人员任职情况的检查。

　　此外，在外汇管理方面，人民银行进一步落实了经常项目可兑换原则，适时调整经常项目管理的具体办法，打击“地下钱庄”和洗钱等违法活动；完善资本项目管理，继续提高外汇储备经营的系统化和化水平，完善投资决策程序、风险管理框架和业绩考评体系。

　　（三）不断完善金融服务质量，积极扩大金融对外开放

　　发达的支付体系的建立是金融服务化的重要标志，2002年初人民银行确立的银行卡联网通用“314工程”目标已基本实现，现代化支付系统建设取得突破性进展。在北京和武汉，大额实时支付系统按时开通、运行，其他11个城市的建设推广也进展顺利。

　　在金融统计监测和金融立法方面，人民银行也取得重大进展。2002年1月1日，中国人民银行行长以国际货币基金组织中国理事的身份致函国际货币基金组织总裁，通报中国参加国际货币基金组织“数据公布通用系统”的决定。这是我国政府增加宏观经济透明度的一个重大举措，标志着我国统计制度在朝着国际标准靠拢的方向又迈进了一大步。同时，人民银行制定了《金融统计管理规定》，强化金融统计管理，规范金融统计行为，提高金融统计质量。此外，2002年人民银行还起草、修订了《人民币银行结算帐户管理办法》、《现金管理条例》等4件行政法规，发布实施了《金融机构反洗钱规定》等7件部门规章。按照审慎监管要求和国际监管标准，制定下发了商业银行贷款风险分类、准备金计提、信息披露、内部控制、公司治理等监管规章指引和规范性文件，金融法规制度进一步完善。

　　在金融对外开放方面，我国严格履行加入世贸组织的承诺。2001年12月11日加入世界贸易组织时，中央银行对外资银行开放了上海、深圳、天津和大连4个城市的人民币业务，2002年12月1日，中央银行又进一步对外资银行开放了广州、珠海、青岛、南京和武汉5个城市的人民币业务。，已有60家外资银行可以不受地域和客户限制办理外汇业务，同时，53家外资银行获准在上海、深圳等9个城市办理人民币业务。

　　作为我国向外资开放国内资本市场的重要举措，中央银行积极协助有关部门推进QFII(合格的境外机构投资者)业务在国内的展开。自2002年12月1日《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》实施以来，境内中、外资银行先后向中央银行递交了开办QFII境内证券投资托管业务的申请。目前已有包括中国工商银行、中国银行、中国农业银行、银行、中国建设银行、招商银行、渣打银行、汇丰银行和花旗银行在内的九家中外资银行获准开展该项业务。除此之外，中央银行也积极开拓与其他国家和地区之间的合作关系。作为对国际金融机构援助资金的补充，人民银行同韩国银行和马来西亚国家银行签署了双边货币互换协议，支持对方解决国际收支问题和维护金融稳定。

　　二、2002年金融运行中存在的问题

　　（一）物价水平继续走低，通货紧缩问题重新出现

　　从2001年9月开始，我国的通货紧缩趋势又再次出现。2002年除2月份通货膨胀水平为0以外，其余各月通货膨胀水平均为负值，全年通货膨胀率为-0.8%。在居民消费价格指数的变动中，食品价格下降0.6%，是造成价格下降的主要因素。主要消费品价格继续走低，服装、家庭设备及用品、交通和通信价格都有不同程度下降。与此相对应，由于政策性调价因素，服务项目价格仍旧呈现上涨趋势，娱乐文化用品及服务价格上涨0.6%。尽管2002年中国GDP增长率达到8%，但是，物价水平的下降对企业投资预期和公众消费预期的仍不容忽视。

　　（二）货币流动性下降，使用效率降低

　　从2002年中央银行的货币供给情况来看，广义货币M2增幅比同期GDP增速和消费物价涨幅之和高9.6个百分点，基本适应了经济增长的需要。但是，M2/GDP比例的持续快速上升则令人担忧。改革开放之初，M2/GDP大约不到40%。此后M2/GDP比例不断上升，从1994年开始，这一比例已经超过100%；到2002年，这一比例更升至181%，名列全球前茅。

　　这一现象的出现，大致可以归纳为三种原因：首先，尽管货币发行量增加和居民储蓄率较高一起为经济发展提供了丰富的资金供应，由此推动了中国的高速货币化进程，但是，货币流通速度越来越变得缓慢，货币使用效率不断下降。其次，主要由信贷市场和资本市场所组成的金

图1　　我国M0/GDP、M1/GDP和M2/GDP比例的发展态势

融市场存在着许多梗阻的地方，社会上仍然存在着大量闲散资金。另外，由于银行部门存在着大量的不良资产，虽然那些贷款已经耗散或流失了，但在银行的帐面上却仍然被视为有效资产。

　　（三）资金供需结构性失衡依然存在

　　尽管中央银行货币供给总量充足，而且居民储蓄存款余额增长迅猛，但是并没有缓解我国资金供求的结构性矛盾。一方面，商业银行大量购买国债，在中央银行准备金帐户上拥有大量超额准备金，资金相对宽松；另外一个方面，中小企业和农村地区的正常贷款需求却得不到满足，资金相对匮乏。

　　中小企业贷款问题是世界性难题，只是在我国表现尤为突出。造成我国中小企业贷款难的原因除了与制度环境有关之外，最关键的因素还在于中小银行数量不足。出于风险和利润考虑，大型企业始终是商业银行关注的对象。一旦发现客户，大银行的基层分支机构就上报给上级行，能够充分发挥大银行资金充裕的优势。而中小银行即使发现了这样的优质客户，也无法拆借到远远超出其自身偿还能力的资金。因此，中小银行的商业定位主要是中小企业。

　　目前，农村信用合作社是农村地区获得贷款的最主要场所。但是，制度因素加上经营不善使得农信社积累了大量呆坏帐，包袱严重，极大削弱了它们向农村提供贷款的能力。另一方面，中国邮政储蓄的存在加剧了农村地区资金供需紧张，农民手中本来不多的一点剩余资金就是通过邮政储蓄、中央银行、商业银行、城市地区的工商贷款这样一条传导链条，从农村流入城市。

　　（四）房地产贷款存在潜在风险

　　从2001年开始，房地产在我国某些地区出现非理性发展势头：一方面是房地产投资的大幅增加，一方面是房屋空置率的不断上升。从房地产开发企业来看，其资金的20~30%直接来自银行贷款。从房地产施工企业来看，建筑公司大多采用垫付资金的方式进行施工，这部分资金大约占房地产项目总投入的30~40%，而建筑施工企业也向银行借款。从房地产消费者来看，一半以上的购房者申请了住房抵押贷款。如果将这几项加总起来，至少60%以上的房地产投资资金直接或间接来源于商业银行，因而隐藏着较大的金融风险。2002年11月，中国人民银行对部分城市商业银行2001年7月至2002年9月30日发放的房地产贷款情况进行了检查，发现违规贷款和违规金额分别占总检查笔数和金额的9.8%和24.9%。从贷款种类来看，违规贷款主要集中在房地产开发贷款和商业用房贷款。从行别来看，股份制商业银行和城市商业银行违规现象比国有独资商业银行相对严重。

　　（五）中央银行债券回购与财政部的国债发行出现目标矛盾

　　2002年上半年，由于我国出口大幅增加，外汇储备增长了300多亿美元，人民银行采取正回购手段来回收货币，以减少外汇储备快速增加带来的基础货币投放过多。从2002年6月25日到12月10日，人民银行共进行24次正回购操作，累计回笼基础货币26475亿元。按照中央银行的解释，进行国债正回购的目的主要有两条，其一在于防范商业银行的长期利率风险，其二在于平衡外汇占款。但是，由于中央银行连续进行正回购，市场利率被大幅抬高，造成财政部国债发行出现困难。具体来说，财政部在银行间债券市场发行2002年第九期10年期国债的时候，是在人民银行完成了4次正回购操作、购回资金规模高达500亿元人民币的背景下进行的。在中央银行对国债市场收益率的直接之下，第九期记帐式国债中标利率达到了该次发行的利率最高线2.7%。但在市场一片“利率太低”的呼声中，260亿元的计划发行量仅完成了73.3%，这是自国债发行市场化改革以来极为少见的事情。因此，作为实施宏观政策的两大部门——人民银行和财政部应当注意建立密切的协调合作机制，使得宏观经济政策能够顺利执行。

　　三、我国2003年体制改革与政策走向

　　（一）货币政策取向宜带有积极含义

　　延续2002年经济增长8%态势，2003年1~2月不包括城乡和的固定资产投资同比增长32.8%，增幅比上年提高14.6个百分点，同期规模以上增加值同比增长17.5%，增幅比上年四季度提高3个百分点，是1995年以来增速最高的。此外，根据国家统计局的调查，2003年一季度全国企业景气指数为131.2，比上季度和上年同期分别提高0.2和11.6点，企业景气指数连续5个季度保持平稳上升势头，并创下近年新高，表明企业内在活力进一步增强，经济增长的微观基础继续改善。这些统计数字说明，依靠国债投资拉动内需到了需要转型的时候了。

　　配合财政政策的逐步转型，2003年我国货币政策宜在保持稳健的同时，带有积极的含义。根据以往经验，我国广义货币(M2)供应量应维持在16~18%的增长区间，并维持0~1%的通货膨胀水平。由于我国资金供需存在结构性过剩的矛盾，高于这一货币增长速度，很可能造成原本头寸较松的企业手中资金更多，投资盲目扩大，酿成金融风险；而低于这一增长速度，很可能使经济重新回到通货紧缩。货币供应保持这种增长速度，可以体现稳健前提下的积极取向。

　　（二）保持人民币存贷款利率水平稳定，适当调低超额准备金利率和再贴现利率　　从2002年以来全球的货币政策态势来看，宽松似乎已经成为世界各国的基调。美国联邦基金利率已经下调到1.25%，成为1961年以来的最低水平，并且由于伊拉克战争的持续，美联储很可能考虑再次下调利率；英国则在2003年2月将基本利率下调到3.75%，成为1955年以来的最低水平；此外，欧洲中央银行也不甘示弱，两年半以来连续6次降息，将其主导利率下调到2.50%。看来，世界主要发达国家都在借助降低利率的手段，刺激消费和投资，并增强其产品在国际市场上的竞争力。当前，我国仍然面临内需不足的矛盾，所以，维持一个较低的利率水平既是合理的，也是必须的。较低的利率水平不但有助于刺激消费和投资，也变相起到使人民币贬值、提升我国产品国际竞争力的作用。

　　2003年1、2月，我国居民消费价格总水平分别比去年同月上涨0.4%和0.2%，这固然包含春节和燃油价格、居民用水、用电价格上涨以及中央银行货币供给加快增长的因素(19.3%、18.1%)，但是我国2003年全年走出通缩已经具有很大可能性。目前，经济中的自主增长能力逐渐增强，宏观经济逐渐回暖，物价水平微弱上升，正是早已不堪重负的积极财政政策退出之机，而不宜率先抬高利率打压物价。

　　总之，2003年中央银行不宜轻易考虑变动现有存贷款利率水平。需要附带说明的是，鉴于商业银行惜贷严重、超额准备金数额庞大，降低储备金利率很可能会成为中央银行进一步降低存贷款利率之前的必要先行步骤。

　　（三）积极推进金融改革，缓解资金供需矛盾，引导资金合理流向

　　随着我国民营经济的，支持中小企业融资的呼声和压力也越来越大，给货币政策和金融监管都提出了新的课题。过去，为中小银行增资扩股以增强其贷款能力始终被认为是解决中小企业贷款难的一条重要途径。2003年，中国银行业监管委员会宣告成立，完全有理由相信，随着金融监管职能的有力加强，监管当局和货币政策制定部门将协调一致，加快我国金融改革的步伐，开辟解决中小企业贷款难的新途径：加快设计开放民间金融的方案乃至相关、法规体系，加快考虑将无效率的大型国有商业银行进行拆分上市，既解决我国中小银行数量不足问题，也彻底解决商业银行的不良资产问题，使其真正走上可持续发展之路。

　　十六大报告中对经济的发展给予了特别的关注，按照这一精神，2003年我国将加快农村金融体制改革，努力解决农村金融“空洞化”问题，真正实现邮政储蓄资金不但来源于市场，也直接运用于市场；力求盘活现有农村信用社，切实增强农信社为农村地区经济发展服务的能力；疏通农村民间金融的正规渠道，允许民间资本以合法渠道进入农村金融领域。

　　与此同时，针对房地产投资的过快增长，中央银行宜切实加强监管，严禁发放“零首付”住房贷款，强化开发商自有资金占开发项目总投资比例限制。但无论如何，中央银行的新房贷政策应该是使房地产投资实现软着陆，而不是使其急刹车，否则将会诱发商业银行不良资产的新一轮上升，并影响宏观经济的回暖势头。　　　

（四）完善货币市场，加速推进利率市场化进程

　　作为资金的价格，利率只有准确反映市场供求状况，才能实现对资源的有效配置，并为汇率市场化做准备。目前，中央银行在确定利率市场化总体思路的基础上，又提出利率市场化改革目标，即建立由市场供求决定金融机构存、贷款利率水平的利率形成机制，中央银行通过运用货币政策工具调控和引导市场利率，使市场机制在金融资源配置中发挥主导作用。当前，中央银行在逐步扩大利率浮动范围的同时，宜更加积极推动货币市场特别是商业票据市场的发展。由于票据融资与中小企业资金流动性强、金额小、周期短等特点相适应，因此可以大大降低中小企业融资成本。事实上，票据市场的快速发展对加速利率市场化进程也颇具实际意义。

　　（五）积极有效发展资本市场，扩大公众投资渠道

　　从2002年到现在，我国人民币储蓄存款增长始终维持在两位数以上的同比增长率，占GDP份额不断呈现上升趋势。2002年1月，本币城乡居民储蓄存款只占当年GDP的73.2%，而到2003年2月这个数字已经达到90.65%，逐渐与GDP接近。

　　从我国资本市场的发展来看，2002年股票市场继续延续了2001年的下跌态势，全年在上海、深圳证券交易

图2　　2002年以来我国城乡居民储蓄存款(本币)的变化

所通过发行、配售股票筹集资金仅为962亿元，比上年减少290亿元，年末境内上市公司(A、B股)市价总值38329亿元，比上年末下降11.9%(参见《2002年国民经济和发展统计公报》)。股票市场不景气是造成居民储蓄存款快速攀升的重要原因。除了储蓄之外，居民购买国债踊跃，说明公众对于持有安全、利息收入又高于银行储蓄存款的投资工具存在巨大需求。但是，如果不能从根本上解决居民投资渠道狭窄问题，我国储蓄存款迅猛增加的态势就不会缓解。

　　目前公众往往有一个错误认识，即将股票市场等同于资本市场，而忽略了债券的作用。从国际比较来看，美国债券市值相当于GDP的143%，日本为136%，欧盟15国为92%，而我国债券市值大约只有GDP的29%。特别是公司债，其发行规模更加狭小。2002年我国公司债发行规模尚不及国债发行规模的10%，因此未来将有很大的发展空间。有鉴于此，中央银行宜加强与有关部门的协调，促进国债、企业债、政策性金融债市场的协调发展，缓解居民投资渠道狭窄的矛盾。