我对中国农地制度变革的主张
2017-09-28 04:33
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土地制度是、农民、农业的关键。新成立以来，我国农地制
土地制度是、农民、农业的关键。新成立以来，我国农地制度大致经历了农民私有、农民经营；农民私有、集体经营；集体所有、集体经营；集体所有、家庭经营等四个阶段。现行的家庭承包经营制作为一种“诱致性制度变迁”在取得巨大成功的同时也暴露了其自身的缺陷，而在我国不论是界还是政府部门都在不断对其进行一系列的修正完善，譬如，为稳定农民的预期，鼓励农民对土地的长期投入，先制定土地“承包十五年不变”的政策，后又为“承包三十年不变”；为避免土地频繁调整，使农地细碎化，提出“增人不增地，减人不减地”的政策；随着生产的，土地小规模的经营制约了农业效益的发挥，而在一些地区出现土地抛荒、粗放经营的现象，国家又出台鼓励土地使用权流转的政策，各地区也探索了土地流转的不同方式；随之，各地又出现借土地流转而侵犯农民权利的问题。从现实的情况来看，针对完善中国农地制度的各种政策发挥的效果并不是很明显，相反，更多的问题却不断暴露。那么，我们是不是应该反思：我国的农村土地集体所有、农民承包经营的政策是不是存在根本性的缺陷？是应该继续完善还是进行制度变革？这是摆在我们面前不得不面对的一个重要问题。
一 我国现行农地制度的缺陷及带来的问题
家庭承包经营制度作为一场“诱致性制度变迁”，由于诱致性制度变迁是由在原有制度安排下无法实现新的获利机会而引起，所以一般而言，诱致性制度变迁具有变革费用低，制度效率高的优势。然而诱致性制度变革的成功实施的前提条件是大多数的同意，即“无异议”，而如果新的变革将触及到某些群体或阶层的利益，特别是权力阶层的利益，则相关的制度变革就难以自发实现。所以诱致性制度变革在变革深度上难以深入，往往进行到触及相关者的利益的那一点就受到强烈抵制。为了不引起相关者的反对，诱致性制度变革的结果往往是一个新旧制度妥协、不彻底的产物，这构成了诱致性制度变迁的根本局限。所以我国的农地制度很明显带着计划体系下特征，现行农村双重共经营体制的制度安排是在人民公社生产制度的基础上转变而来，其经济主体是社区性集体经济组织，而集体经济组织现在很多地方已经不存在了，这就造成农地所有权主体不清。这就在给经济的运行带来一系列的问题。
（科教范文网http://fw.nseac.com） 主要表现在：一是这几年比较火爆的土地流转。尽管中央一再强调稳定土地家庭承包制，但现在土地归集体所有，土地发包者是村民委员会，基层干部仗着土地所有者代表的身份和行政权力，在利益驱动下，往往花样翻新，以“两田制”、“反租倒包”等方式，硬性进行调整。其借口主要有三：一是以结构调整为名，将承包地随意调整搞连片开发；二是以规模经营为名，将承包地人为集中到大户手中；三是以农业产业化为名，将承包地长时期、大面积转租给经营。承包地的合理流转是完善土地承包制的重要，农民作为土地流转和结构调整的主体，理应自己来当家。但不少地方为了追求政绩，树立形象工程，行政撮合，强迫流转，暗箱操作，从中渔利，严重损害了农民的权益, 根本不考虑未来市场风险和不确定性，造成诸多隐患。这方面“蓝田风暴”已给了我们深刻的警示。
二是“圈地运动”。这一轮“圈地运动”范围之广，圈地之多，超过以往任何时候，而且方兴未艾。现在谁都想打土地的主意，谁都可借“开发”之名征用农村集体土地，以地谋财，用地越多，政府手头越活，发得越快。近年来，不少地方城镇建设扩张无度，开发区、城遍地开花，城市不分大小，相互攀比建大广场、大市场、大马路；从县到乡，不顾条件争设各类开发区或园区，竞相压低地价招商引资，有钱有权的部门，抢着圈大院、盖大楼、建“中心”；开发商到处圈地盖豪华别墅，有的港台商人以投资为名、行圈地之实，甚至一个项目就占用上千亩好地，等等。这种“圈地”听任发展下去，后患无穷。特别是对农民来说，一直默默为国家作贡献，过去是为国家工业化贡献“剪刀差”，现在是为城市化贡献土地。从城市建设到各项基础设施，无不以牺牲土地、牺牲农民利益为代价，用地都是低价征用，都以行政手段划拨。明明土地已价比黄金，而向农民征用时，却以稻谷、麦子价格来折算补偿。如高速公路，修建时是政府行为，低价征用土地，但修好后就转化为企业行为，有的成为上市公司。给农民每亩耕地的补偿金仅几千元，而公司老总的年薪达几十万元。土地是资源，征地后变成资产，上市后变成资本，价值呈几何级数上升，而失地“下岗”农民却生路无着。据了解，从1999年实施新的《土地管理法》以来，沿海地区“失地农民”已有上百万人。这些人多数是原来比较富裕的郊区农民，现在却大多成了种田无地、上班无岗、低保无份的边缘群体。对越来越值钱的土地，在城市化进程中形成的级差地租，农民没有从中得到应有的好处，反而成了滋生腐败的温床，成了农村矛盾尖锐化的一根导火索，有的地方甚至出现了“土地一动，农民就闹”的严重局面。
（科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理） 不论是农民承包地流转的越俎代庖，还是耕地的乱占滥用，根子都在土地产权不到位,耕地保护缺乏真正的主体。农民本是耕地保护的主体，但由于土地是集体的，实质上在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。而且由谁行使所有权主体职能、所有权主体和经营管理者之间的关系在上缺乏明确的规定，正是这种法规上的缺陷，造成了某些地方政府，包括村镇干部可以颐指气使，以土地所有者和管理者自居，根本不将集体农民和农民放在眼里。对集体土地想怎样处理，就怎样处理。农民没有土地的所有权，这使农民缺乏稳定的心理预期，缺乏维护自己土地权利的自信。这就是造成以上局面的最根本的原因。因此，对现行农村土地改革已经成为刻不容缓的责任。
二我国农地制度变革的主张
通过上述可以看出：目前的农地集体所有存在着不可逾越的缺陷，对它的不断完善并没能达到政策制定者的目的，完善的结果不仅违背了公平的目标，也不能带来效益的目标，而且随着经济的发展、人口的增多，人地关系越来越紧张，农村土地集体所有的产权不清晰带来的矛盾越来越突出，所以不解决这个矛盾，对我国的稳定、经济效率的发挥均是不利的。解决这一矛盾的根本是进行农地制度改革。
对农地制度改革，我的主张是变农村土地农民集体所有为农民私有。主要原因是农村土地农民私有这一制度的设立能够很好的解决我们目前农业中存在的问题，具体如下：
⑴ 理论上来说，农村土地农民私有不仅符合市场经济建立明晰的产权制度的一般要求，而且是土地永续利用的基本特性决定的。“有恒产者才有恒心”。土地本是农民最大的恒定资产，土地与资本、劳动力等生产要素不同，它具有永续利用的基本特征。只有在产权关系恒定的前提下，农民才会自觉地协调好土地利用与保护的关系，从而不断提高土地产出率和土地资源保护力度。例如在地权私有之后，农民可以通过少生孩子的办法减轻对土地的压力。而且能改变农民的消费和积累模式。目前农村的最大消费是建房。地权长期化之后，农民或许会减少这种攀比消费，而代之以各种形式的投资，以备将来的不测。
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同时，农民作为弱势群体，只有让土地真正变成农民的恒产，农民才能挺直腰杆子，更好地维护和行使对土地的占有、使用、收益、处分四大权利，独立自主地决定如何经营好土地，最大限度地发挥其潜能，真正焕发起潜藏在农民和土地中的新的生产力。
⑵ 能够提高农民的收入，农村土地农民私有很好地解决了激励问题。不仅能保持家庭承包经营的一切好处，而且能够享受土地增值带来的收益，随着地价的上涨，农民能够得到土地增值的收益。农民收益增加，政府通过所得税，土地交易税，其收入也能增加。这些增加一是来自于制度创新带来生产力的提高，另一是来自以前制度的不合理造成“寻租”行为所带来的财产流失。
⑶ 能够重新树立政府与农民之间的关系，有了土地所有权，农民也就可以摆脱国家的控制，能够对抗各级政府和部门的强征强收。农业的税收和各种附加就不是某种意义上的地租了，而能够真正成为一种真正取之与民，用之与民的收入，政府部门就能够真正变为服务部门，服务的越好，农民越有纳税的积极性。
⑷ 最后一点就是实行农地农民私有在操作上并没有太大的困难，而且不需要支付大量的变革费用。可以按照第二轮土地承包的格局，采取无偿的办法，把农民已经承包到的土地变为农民私有。 当然，对我国实行农地农民私有无论在界还是现实生活中，还是存在很多的顾虑，对我国是否能够实行农地私有化的担忧，主要集中在以下几个方面：
⑴ 关于上的考虑，认为我国是主义国家，私有制是资本主义的制度，而社会主义应该是以公有制为主体的，我认为这种观点是片面的，即无论是土地公有还是私有，都是一种政策工具，是为生产力的服务的，那一种土地制度更有利于生产力的发展，有利于效率的提高，就可以采用。而且随着生产力的发展，土地制度也是随之改变以适应生产力发展的要求。没有那种土地制度是永恒正确的，要看当时生产力发展的要求。如果单纯着眼于政治逻辑，视土地公有制是有特色社会主义制度的基本标志而神圣可侵犯，则很容易滑入意识形态上“非公即私”的思维陷阱，而忽视社会中土地产权结构日趋复杂化、精致化的客观事实。而且，资本主义国家中也有以土地公有为主的国家，如加拿大，澳大利亚等，加拿大的全部土地中，40%为联邦政府所有，50%为州政府所有，只有10%为私人所有，耕地中大多肥沃的地段也归政府所有。而这些国家并没有认为自己是社会主义国家。
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⑵ 基于对土地会集中到某些投机者手里，形成新一代的地主，农民重新变成佃农的考虑。对于这个担忧日本的农地的使用情况给予了很好的回答。日本是一个典型的人多地少的国家，自二次世界大战后，实行“耕者有其田”的农地改革，农地经营规模一直比较小，1910年日本拥有农户总数是541.7万户，户场经营耕地面积平均为15.5亩，1950年农户总数为617.6万户，户场经营耕地面积平均为12.3亩，20世纪60年代日本实行农地集中政策，但至今收效甚微，1980年日本拥有农户总数是466.1万户，户场经营耕地面积平均为17.6亩，70年时间农户总数只减少14%，，户场经营耕地面积仅增加13.5%，而日本依靠家庭小规模经营，农业照样实现了现代化，所以日本就成了现代自耕农制度的典型。从日本农业的经验来看，农民在没有找到更有保障的谋生手段之前，一般不会轻易卖掉土地。只要国家制定合适的政策，农地的大规模投机活动是可以避免的，而且依靠农户的家庭经营，农业依然可以实现现代化。
⑶ 基于两极分化的考虑，认为实行农村土地私有，会拉大收入差距，造成两极分化，给社会带来不稳定。对这个观点我要解释的是以下三点：①没有证据证明农村土地私有必然造成了严重的贫富差距，国外许多国家都实行农地私人所有，但是居民收入之间的贫富差距却绝然不同，例如1989年巴西的基尼系数多达0.634，而韩国、美国等国家的基尼系数却没有这么大，这主要与其国家收入分配制度有关。②我国自改革开放以来，一直实行的是农村土地集体所有，不是农地私有制，但我国农民之间、农民与城市居民之间收入差距一直在扩大。远远超过其他实行农地私有的国家。例如，1995年官方统计为0.452，而按南开经济所调查，如包括非法和非正常收入在内，1994、1995年全国的基尼系数均已分别达到0.511、0.517。对全国基尼系数的不同估计，主要是的不同，认为在0.4左右的，主要考虑货币收入，而较少考虑实物收入，特别是补贴收入；认为在0.45左右的，比较多的考虑了实物收入；而认为在0.5左右的，不仅考虑了货币收入和实物收入，而且考虑了非法收入和非正常收入。可见农地私有并不是造成两极分化的直接原因。③一部分人先富起来并不一定是坏事，只要是正当的收益我们都应当鼓励，而且富裕的人可以带动其他的人走向共同富裕。没有理由认为大家共同贫穷比一部分人富裕一部分人贫穷好。
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1. 龚启圣 刘守英，农民对土地产权的意愿及其对新政策的反应，《中国农村观察》1998.2
2. 俞敬忠，关于我国土地的思考，《农业经济问题 》2003.5
3. 潭秋成，对当前农村政策与改革的评价，《农业经济问题》 2003.5
