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三农，农业、、农民之谓也1。这一称谓今天已经纳入了官方话语之中，被广泛使用。从近况看，三农已经引起了政府和各界的广泛关注和高度重视。领导人言之凿凿把它视为重中之重，为政之首；媒体则把它作为重大题材连篇累牍地予以报导；在年初的「两会」上，三农问题甚至成了代表们最关注的焦点问题，有关提案的数量在所有的提案中遥遥领先；由此也足见三农问题的严重性。
那么，甚么是三农问题的真实情形呢？一位农村基层干部说「农民真苦，农村真穷，农业真危险」(李昌平，2002)，观之大多数农村，大抵没有错。从收入这项核心指标看，过去几年农民收入一直处于十分低迷的状态，农民生产投资和生活消费都受到了明显的，不少地方的农村经济已不再像改革初期那样充满活力和生机。2000年全国农民人均纯收入仅为2253元，而且根据全国农村固定观察点系统对全国三十一个省、市、自治区、直辖市所属三十二个市县的二万多个农村家庭的调查（郭建军，2001），低收入组和中低收入组占了54.2%2，这部分人是二十一世纪中国的贫下中农；调查还显示，1%的最高收入农户拥有的全部收入是20%的最低收入农户全部收入的1.7倍。
同时，城乡居民收入差距也在显著扩大。2002年二者的差距已经超过1：3。如果考虑到农民收入的统计资料有一定的水分，而城市居民还享有农民无法享受到的多种福利，如福利住房、公费医疗、单位发放的实物收入等，那么，差距将会更大。世界银行（1998）在一份报告中认为这部分福利应达到城市居民可支配收入的3/4左右。如果按照世界银行的估计进行调整，真实的差距接近6：1。这一差距，按照国际标准衡量是巨大的和少见的。在同一报告中世界银行还指出，「三十六个国家的资料表明，城乡之间收入比率超过2的极为罕见；在绝大多数国家，农村收入为城市收入的2/3或更多一些。」中国的情况已经远远超出这一标准。国内五十个最富有的人所拥有的财产等于五千万农民的所有家当。我们不能否认，当城市的富人一掷千金极尽奢华的时候，还有许多农村小孩因缴不起学费而辍学，有许多农民因看不起病而过早地离开了人世。
这种情形，已经严重损害了社会公正。回顾刚刚过去的二十一世纪，可以清楚地发现，中国革命的胜利和改革的成功，都无法离开几代农民的支持和奉献。新民主主义革命时期，正是由于走农民武装、农村保卫城市的道路，才取得了革命的胜利。就像摩尔（1966）指出的那样：「在中国，农民在革命中的作用甚至超过了俄国。他们为最终摧毁旧秩序提供了炸药。」新中国成立之后，广大农民又马不停蹄地拉动了国家工业化的重轭，默默地做出奉献，「剪刀差」剪去了原本属于他们的几千亿财产；是他们帮助国家成功地摆脱了低收入国家初期所共同面临的投资不足的难题，逐渐建立起独立完整的民族工业体系，维护了中国政治和经济的独立，强化了中国在国际交往中的权利基础。最近的二十余年，中国农村又率先进行了改革，联产承包责任制的实行，不仅以较大的贡献份额推动了农业的高速发展，而且给整个中国经济带来了希望和启示，为经济体制的全面改革提供了契机；如果没有农村承包制和稍后乡镇异军突起对传统体制的冲击，就很难引进今天如此之多的市场机制，从而使资源配置的基础发生如此之大的变化。可以说，正是由于有农村腹地的有力支持，中国从计画走向市场的经济体制改革，才获得了成功，并在世界范围的改革大潮中一枝独秀，令人注目。此外，作为一个重要的事实，改革以来，几千万农民涌入城市，极大地促进了城市经济发展和城市面貌的改变。近些年，中国城市日新月异，变化神速，楼越盖越高，桥越建越多，路也越修越长，一派繁荣景象。然而，繁荣的背后是广大农民辛勤的汗水，是他们廉价的劳动。十几年来，城市职工工资有了大幅度增长，工资更是长了再长，而民工不仅劳动条件恶劣，且工资几乎原地不动，他们苦干两年的工资也许抵不上自己亲手所建的一平方米房子。试想，若是在发达国家，这些建筑的投资将不知要增加多少倍。广大农民不仅在农村建设自己的家园，也用勤劳的双手建设了一座座化的城市。
这种情形，也导致了严重的效率损失。由于消费是收入的函数，农民收入增长缓慢直接的结果是影响了其消费总量的扩大和水准的提高，许多地方农民的消费增长基本上处于停滞状态，1999年全国农民人均生活费支出竟比上年下降了13元。现在，按社会消费品零售总额，占全国人口2/3左右的农村居民所占的份额仅有1/3，从而严重地制约了国内需求的扩大。在国际上，一般人均GDP3000美元以上才会形成买方市场。中国人均不到1000美元就形成买方市场，主要原因就是占人口大多数的农民购买力太低。
在此背景之下，政策安排本应调整国民收入分配格局，如采取支农的财政政策和利农的政策。但实际的情况却未免是逆势而行，如的几番加薪就直接拉大了城乡收入差距。这不仅不公平，对扩大内需的经济目标也几乎无效。因为每月增一、二百元，对其消费几乎不构成任何影响。农民却不同，他们在衣食住行、生老病死、购买种子化肥农药等等方面，都可能面临着急切的现实经济困难，如果政府善政养民能帮助他们增加一些收入，很快就会转化为最终消费需求，拉动投资需求（特别是乡镇企业的投资需求），形成整个经济发展的良性机制。经验和都说明，在市场经济-买方市场的条件下，扩大内需需要刺激的重点应是消费需求，要使经济增长得到长期而稳定的保障，还必须得到社会最终需求的足够支撑。如果城乡严重失衡的局面持续下去，就不可能实现扩大内需，中国经济的快速增长也将难以为继。
农业是人类最古老的职业，在漫长的历史时期，农民处在周而复始的春耕秋收的时间流程与狭小固定的土地上，很少存在不确定性，在关键性技术、制度、经济和文化变数上长期变化甚微。一则，传统农业知识和技艺通过口头传授和示范而得以代代相传，在长期内缺少意义重大的发明，仅局限于量上的累积和修补。再则，在传统农业中人们对拥有或获取经济物品和服务的偏好和动机长期保持不变。这种变化缓慢的社会里，人们更为关切的是维持传统，并期望把那些具有实际效用的标准行为传之后人，超越个体有限的生命周期。在传统农业运行过程中，农民从他童年期就开始那些被许多代人证明是可靠的经验和技术，即把祖辈相传的农业经济过程中的有关规范内化为自己的人力资本。这种农业中，老农老圃对青年农民来说，相当于一位老师，在某些技术性较强的农活、天气识别及种植期选择等方面，青年人都应向长者虚心，但就大部分的技术和经验而言，是靠机械性的模仿就可获得的，正如熊彼特（1935）所言，是不需要「用脑来反应的」。
很显然，在传统农业中，成为一个良农或种田能手固然是不容易的，但似乎也难以找到不会种田的农民。生产本身的技术特征和环境决定了这一点。作为一种理论上的推论，传统农业是一种以习惯为契机的「周而复始的经济（the circular flow）。其本质是，没有不确定性，农民事先就知道他的行为的结果，无须学会高深的统计和预测，日复一日，不变的经济机制可以教会他们所需的投入和产出量。周而复始，终会把行为转化为习惯，这是理性为立法的过程。农民在传统的模子里塑造出来，已习惯于缓慢的常规的运行机制，他们不需要创新，创新可被视作富人的奢侈品，技术进步的「水珠」几乎不会在乡村的画布上留下扩散的痕迹。而且，也不能高估传统农民的决策自由和决策权力，它们都是表面的而非真实的，因为农民尽管在原则上是按照自己的意愿自由地掌握经营方向以及资源流向和组合方式的，但是，传统的技术结构和社会结构使他们几乎没有选择。这样便由此形成了希克斯（1969）所说的习俗经济。
农民在传统社会的模子里塑造出来，已习惯于缓慢的、常规的运行机制。及至今天，进步和现代要素的投入极大地改变了农业的质态水准，市场的逻辑和力量愈来愈主宰着农民的命运，不断地改变着农业的结构、功能和属性，乡村工业的兴起、农工商一体化的发展和农民的流动则把农民从孤立的田野劳动中解放出来，带入了开放的产业体系和社会交往之中，同时一些人们所熟悉的乡村事物也已从视野中消褪, 代之而来的是新的村庄构架和生活方式。但是，不到三十年时间所带来的变化相对三千年的历史传统，毕竟根底太浅，我们所看到的变化更多的是经济活动的外在变化，而农民作为一个整体，文化行为上的变化，还不可能是本质上的脱胎换骨，其保守倾向也不可能完全改变，而仍然是他们相对于其他职业者所特有的劣势。
2、农民是意识淡漠的群体
从政治角度看，农民基本上认识不到自己对政治体系和政府决策过程可能施加的或是应该承担的义务。他们了解情况不多，也不了解自己的利益，很难组织起来有效地捍卫自己的利益，表现为他们受政府行动的影响，而不是积极地去影响政府的行动。他们可能被某个政党所利用，成为革命的工具，但只是工具而已，一旦完成作为工具的使命后，就会被打发回原来的世界。他们对革命和政治的参与，通常是因为受到了虚假的许诺和宣传的鼓动，而不是自发的行动。
这些缺少文化、在阶层结构最底层的农民，倒是可能积极参与村庄一级的决策，并在社区内形成平民事务，参与社区的自我运行。可以说，农民在生活和人生中（态度、信仰和价值）只关心非政治性事务，而且对自己与国家政治过程的关系很少认识，表现出明显的政治冷漠感。这种对政治事务和政治变革可能性的冷淡和敬而远之的态度形成了农民的保守主义的基础。恩格斯在〈法德农民〉中就此写道：「作为政治力量的因素，农民至今在多数场合下只是表现出他们那种根源于农村生活隔绝状态的冷漠态度。广大农民的这种冷漠态度，不仅是巴黎和罗马议会贪污腐化的强有力支柱，而且是俄国专制制度的强有力支柱。」
从的农民看，他们曾经是长期的封建集权统治的基础，尽管有时他们也要起事，要揭竿而起，但那不过是冷兵器在没有活路的情况下的极端行为，常态的情况下，他们是政治的莫名其妙的观众和国家权力的俯首贴耳的受众，表现出的是低调的集体意识和政治意识。在上，早在战国时期，商鞅在秦国着手变法时，曾不折不扣地宣导「农战」政策，奉为国家富强之要政，原因就在于他的心目中，「民农则朴，朴则易用」，直接说明了问题的实质。即使到了今天，这种历史铸造的政治淡漠意识，对权力的驯服和膜拜，在中国农民中间，仍然是普遍存在的，成为一种显著的文化型态，并从根源性质上制约着他们的利益表达和对政治生活的参与。
还有一种与农民有关的异化，就是农民子弟的异化。一些农家出身的人士，在某些方面取得了业绩，甚至还成了社会名人，但同时也变得虚伪做作起来，计较言行的得失，尽管他们思想深处乡村的小溪还在哗哗流淌，但他们在外在行为上却试图抹掉农村的印记，也就不会为农民的利益鼓呼，而是把乡村的根本和农民的疾苦抛在了一边。他们本来应该成为农民利益的代言人，但由于发生了异化，也就再也靠不住了。
按照集体行动，较大的有共同利益的阶层在自愿结成团体和形成共同利益的代表方面受到了更多的限制，一是团体愈大，在团体取得的成果中所得份额愈小，也愈是难于对的努力进行适当的奖励；二则是因为团体愈大，结成团体的组织成本也就愈高。因此，在较大的团体中，由于缺乏决策的内聚力，很难指望有真正的一致行动。相比之下，较小的团体在代表共同利益方面要有利得多，更可能取得合作的成果。因集体行动而声名显赫的奥尔森（1965）就曾明确指出，成功的利益集团通常是较小的利益集团。另一位著名人物奥斯特洛姆（1985）也指出，在小规模组织内，所有成员都很容易监督每的行动，比大规模组织更容易阻止不合意的行为，并且保持集团的内聚力。伦斯基（1984）在《权力与特权：社会分层理论》一书中，针对美国的农场组织谈到，「农场组织随着农民人数的降低而变得更强。」因此，在世界各国，农业人口比重和农业产值所占比重显著下降，并不意味着政府农业政策不力和农民活动能力的低下，反之同样，农业人口比重和农业产值所占比重高的后进国家，也不等于农业政策积极和农民的政治要求活跃。这或许说明一个问题，在利益集团的行动中，人多未必力量就大。中国农民数量庞大，但由于有这种集体行动机制的制约，反而影响了他们的政治活动能力。
中国农村原本是一个自治的社会，「皇权不下县，县下是宗族，宗族皆自治，自治出于伦理」，几千年来都是如此。广大农民「交了粮，自由王」，强制他们的力量也并不多，相反，小农们对封建国家有很强的约束力，直接决定着社会的治乱、的衰荣，是影响统治者效用函数最重要的变数。一则是因为小农经济是封建统治的经济基础，是财政收入最大化最可靠的来源。《管子·立政》篇说：「桑麻殖于野，五谷宜其地，国之富也；六畜育于家，瓜瓠荤菜百果备具，国之富也。」又说：「民事农则田垦，田垦则粟多，粟多则国富。」「粟者，财之归也」（《治国》篇）。韩非也指出：「田荒则府仓虚，府仓虚则国贫。」在整个传统经济时期，农业是国库充实的源泉，来自农业经济的捐税构成了全部财政收入的主体部门。据研究（郭寿玉，1992），即使是到了商品经济已得到明显发育的明代，商税也只占全部货币赋税的16％，远不及农业赋税之重要，可见封建国家机构运行对农业的高度依赖性。再则，更重要的是，小农们安居乐业，还是「啸聚倡乱」，直接关系到封建政权的稳定性，影响着政治收益最大化目标的实现。中国封建政治社会具有很强的修复机制，是一个超稳定系统（金观涛和刘青峰，1984）。但这种稳定性是动态的，封建王朝处于危机──灭亡──重建的不断的更替之中。而导致改朝换代的原因，除了宫中事变和异族入侵外，主要是由农民起义所引起的。那么，这里就有一个问题，既然小农们保守顺从，对政治冷漠，为甚么还能「铤而走险」，起来反抗统治政权呢4？究其原因，一是像萨缪尔逊在《经济学》中告诉我们的那样，「人并不总是一声不响地饿死」，而小农经济是低水准的脆弱均衡，承受灾害风险的能力很弱，遇到大一点的天灾人祸，小农就可能要流离失所，面临饿死的命运；二是在冷兵器时代刀棍剑弩为基本武器，即使后来有了火统鸟枪，农民与国家的武力对比也不是强弱分明的格局，官军杀「敌」五千，自伤三千，并无必胜的把握，所以农民才敢起来反抗。就因为这样的机制，中国封建社会经历了无数次农民起义，而每一次大规模的农民起义都给封建王朝以沉重的打击，甚至使其元气大伤，走向覆灭。农民对封建政权的这种威慑力是其他阶层所远远不及的。所以，自先秦以来，中国无论在意识形态层面，还是政策层面，都表现出了明显的重农抑商取向，视农为天下之本，政策是向农业和农民倾斜的5。
二是与古代农民起义时的情况完全不同，现在的国家机器极为强大，不仅武装的力量强大，而且有发达的情报系统和严密的通讯控制。农民的反抗无异于以卵击石，像古代农民那样「斫木为兵」，拉起一竿人马就可以东奔西杀的现象，已经绝无再次发生的可能。农民并不是没有反抗的理由，而是没有反抗的力量。
系统是各种阶层以一定的相互作用方式和结构方式组成的。不同的阶层处于各异的权力相关性位置，并导致结构上不平等的交换和不平衡的模式。我们已论及了农民的情况。与此很不相同的是结构上的另一层次──城市和市民。
在国家化过程中，城市逐渐成为新型活动、新兴社会阶级、新式文化和的场所，这一切使城市与仍被传统的桎梏所羁绊的乡村有着本质区别。换言之，工业化改变了城市的性质，打破了城乡之间的平衡。经济活动和经济机会在城市骤增起来，简直不可胜数，与此同时，也改变了城市居民的文化机制和意识，使城市居民具有更高的文化和组织程度，并不断滋生出新的社会意识或愈来愈多地接受新的观念。他们逐渐感到自己在政治上也有能耐并要求以某种形式参与政治体系。与作为顺从者群体的农民不同，他们某种程度上可称为政治和社会经济的参与者，是对政治体系施加于他们的或潜在影响有所认识的公民，并且表现出对社会的输入过程，即他们对介入政治的过程有一定的认识，并形成了鼓励自己利用各种参与机会的态度，一定程度上相信自己努力去做就能够或多或少地影响国家的政治事务，进而产生行动的意向。他们已经融入政治体系，成为重要的组成部分。
也就是说，工业化过程使城市力量确定了自己的地位。城乡在政治能力上发生了分野，城市居民成为政治体制内占优势的集团。城市内部的各集团诸如文职官员、、知识份子、商人、医生、银行家、手工业工人、家、教师、律师和工程师等，能够利用他们在技能、地利和集聚在一处等优越条件去影响国家中央一级的政治。正如亨廷顿（1968）指出的，「城市是国内反对派的中心；中产阶级是城市反对派的集中点；知识份子是中产阶级反对派内部最活跃的集团；而则是知识份子内最有内聚力也是最有战斗力的革命者。」在世界范围内，「知识份子带有革命性几乎是处于化之中的国家普遍的现象，他们的目标往往是不着边际的和属乌托邦式的，同时他们又是敏感和挑剔的。」亨廷顿继续说：「没有一个政府能指望造反感到满意，但一个政府如果是真心实意的话，就能够极大地影响的情况，从而化解农民的造反倾向。」因此，「政治越是变成城市化的政治，它就越不稳定。」与乡村的沉默和冷漠相比，对于政治生命，「城市可能象炸弹一样要命」。
在，共产党依靠农民运动，并通过农村保卫城市的武装革命道路，建立了政权。因而从道统上讲，共产党政权与农民血脉相连。然而，当共产党人带着泥土气息进入城市，其政治和经济的中心也就由农村转移到了城市，城市成了政府权力的枢纽和官员们角逐的场所，农村则逐渐成了边缘地带。正如恩格斯指出的，「革命胜利以后，农民在政治上和经济上日益退居次要的位置」；相应地，城市居民的政治重要性呈上升态势。二者对权力资源的控制以及行动的能力上发生了此消彼涨的变化。
考察，我们会发现，中共建立政权后，依靠强大的权威以及带有浓厚平民主义色彩的意识形态控制7，通过没收官僚买办资本，实行农村土地改革和合作化运动，以及对城市资本主义工商业进行社会主义改造，实现了对几乎所有的重要社会资源的垄断和控制，同时也实现了对所有重要的社会活动空间的垄断与控制，国家完全主导了社会。这种政治框架之下，无论城市还是乡村都受到了国家的强力控制，城乡居民在利益表达和对政策影响方面并不存在现实的明显差别。这意味着，在完全的集权和计画体制下，利益集团和公共选择是不适用的。但是，是当时中国选择重工业优先发展的工业化战略，为了更方便地提取农业剩余，中共依靠集权采取了「城乡分治,一国两策」的做法（陆学艺，2000），通过统购统销、人民公社和户籍制度「三驾马车」以及其他一系列配套政策，人为地割裂了农业与城市经济的联系以及农村与城市的联系，确立了城市偏向政策和城乡二元经济社会结构，把城乡置于不平等的劳动分工和贸易条件之下，为城市利用不平等的经济、政治关系对农村进行剥削确立了基础，即人为地确立和强化了城市相对于农村的优势地位，以及城市居民对政府决策的潜在的更大的影响力。以至当后来决策环境发生了变化，即中共放松了政治控制，逐渐形成一个对利益集团压力做出反应的环境后（蔡昉、杨涛，2000），城市居民的这种优势地位和潜在影响力，就会直接影响政府制定甚么样的政策。
我们可以看出，中国的二元结构与路易斯（1954）所出的发展中国家普遍存在的二元结构在性质上明显不同。按照一般，在经济增长过程中存在农业的小部门化趋势，也就是库兹涅茨（1966）所说的「告别农业」的变化趋势，相应地农民的经济和政治影响也必然会趋于下降，城市居民的力量愈来愈强大，为了避免这种变化给农民带来在国民收入分配和社会价值分配等方面的不利影响，政府可以通过一定的政策安排和机制设计（mechanism design），加以协调和统筹。就像原西德农业法的第一条中声明的那样：「为确保农业参与国民经济的发展，需要利用一般经济政策以及农业政策上的手段，调整农业与其他部门相比由于条件制约所导致的经济上的不利地位，必须使之提高农业生产率，并使农民的社会地位与其他职业人口相平等。」可是，中国为了加快国家工业化而采取了城市剥夺农村和城乡隔离政策，这是依靠集权力量而实施的逆向操作，集权体制人为地赋予了城市居民相对于农民的特权。这才是问题的要害。
根据已有理论，在公共选择过程中，各社会阶层和集团之间的权力和影响是不平等的，有些利益集团处于明显的优势，他们的行动对政策选择产生重大影响，而另外的利益集团可能在政治机器这个庞然大物面前表现得束手无策和无足轻重。这意味着，不同的人群或阶层的政治影响是以不同的权重进入执政者效用函数的。因此，执政者在政策决策时，要综合社会各方面的利益，但首先要考虑某些强势集团输入的要求和支持。任何国家的执政者都可能对某些群体有着特殊的依赖。正如舒尔茨（1988）所指出的那样，「处在统治地位的在政治上依赖于特定群体集团的支持，这些集团使政体生存下去。经济政策在这个意义上讲是维持政治支持的手段。」 社会学家布劳（1964） 也有类似的看法，「政府权威依靠它作为合法权威受到的承认以及国民的主要群体对它的支持，就是说受到参与政治生活的并对公共事务关心的那些人的多数支持，而不必是所有居民的支持。」这说明，政府决策首先是要满足这些强势集团的要求，以换取政治支持，否则就会造成政治收益的巨大损失，甚至像亨廷顿（1968）所说的那样，「陷入政治的泥坑」。其结果就有可能是，尽管所有的官方意识形态都包含有这样的命题：现行的政策是为公众利益服务的，但作为一种权威性社会价值分配方案的政策，还是倾向了那些能够更为有效地参与政治生活的群体。正像马克思在〈路易·波拿巴的雾月十八日〉中说到的那样，「国家的权力并不是悬在空中的，波旁王朝是大地产的王朝，奥尔良王朝是金钱的王朝，波拿巴王朝是农民的王朝。」摩尔（1966）分析了中国国民党政权，认为「国民党的主要社会基础是乡绅后裔、城市工商业和业的利益混合体」。简言之，政策不是决策人为了所谓的「全民利益」而设计出来的，而是各个利益集团竞争的结果。
从农民利益角度看，长期以来，发达国家的农民人数的比重已有很大下降，农业产值在国民生产总值中也只占很小的份额，但农民组织在国家政治生活和决定农业政策方面一直发挥着巨大的作用，农民组织给政府决策带来了巨大政治压力。有一个典型事例，很能说明问题。1965年，戴高乐就是由于缺少农民的支持而在首轮选举中未获得半数选票的（44.6%，对手密特朗为32.7%），因为他拒绝英国加入欧洲市场，这使盼望着扩大自己的出口量的法国农民失望了，并且在共同市场的马拉松式的谈判过程中，掀起了暴力示威活动（阿尔蒙德等，1978）。时隔30年，法国的情况给我们以更深刻的印象。报载，1995年法国总统选举前夕，候选人之一巴拉迪尔总理前往北部里尔地区游说拉票，当地农民却以强烈的抗议迎接他，农民们不满意农产品收购价过低，在当地政府办公厅前焚烧车轮等物以示抗议。「这样他在4月23日法国大选首轮投票中名落孙山，也就不十分意外了。」9我们似乎可以说，统治者面对农民团体的压力，逆之者要付出高昂的代价，顺之者则会获得好处。农民是政治天平上有份量的砝码。在华盛顿、伦敦、巴黎、东京，情况莫不如此。比如，美国的三大农民团体：农民协会、农民联盟、农场局所代表的农民政治势力，对政府决策显示了强大的影响力。再如，在日本，自本世纪初就开始实行农业保护政策，在长达近百年的时期内，农业政策的保护性质几乎没有甚么改变，其主要农产品特别是大米的价格远远高过了国际市场价格，这使得消费者的利益受到很大损失。究其原因，就在于日本的农民团体具有较强的利益表达能力，在政治市场上处于优势地位。日本农业人口不足全国总人口的5％，但控制着全国25％的选票，并且有自己的得力的团体－－农协，从而迫使政府决策去顾及农民的要求，对农业保护政策欲罢不能，并使得其在农产品国际贸易自由化的潮流中陷入了尴尬的境地。在农业政策的集团竞争中，特别要提到的是，农民的要求并不是孤鸿哀鸣，农民以外的压力集团在政府决策中可能起着更大的作用。比如美国农业中的各种行业协会一般都有自己的院外游说集团（lobby ，也称「第三院」）。说客们频频出入于国会两院，进行疏通、收买或胁迫活动，以影响国会立法和政府决策。
相比之下，中国多年来一直实行的是向城市偏斜的财政政策，而且近年来财政资源在城乡之间的分配益加失衡。2000年，中国财政用于农业的支出1298亿元，占财政总支出的比重大致维持在8%左右，比1990年的10%约低2个百分点，比1980年的12%约低4个百分点。如果按WTO协定口径，把支援贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，1996年-2000年，中国农业支援总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口径，发达国家的支持水准约为30%－50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%－20%。在WTO规则允许的十二种「绿箱」政策措施中，中国使用了六种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。「黄箱」支出在1996年－1998年计算基期内年均297亿元，占农业总产值的1.23%，与谈判允许的8.5%（1740亿元）相比，中国「黄箱」政策的支持空间还有1443亿元。1998年以来，中国实行积极的财政政策，增发长期国债，加强了基础设施建设投资。但用于农业（不包括林业、水利）份额很低。1998－2001年，中央安排国债资金5100亿元，其中用于农业基础设施建设的为56亿元，占1.1%，仅能满足同期农业基础设施建设资金的10%左右（农业部，2002）。
在方面，城乡在获得资源方面更为不平等，的落后表现得更为明显11。比如，在农村医疗方面，曾经有成功的合作医疗体系，然而当亚洲的一些国家还在效仿中国的合作医疗制度的时候，合作医疗却在中国的绝大部分农村解体了，解体的后果是婴儿死亡率的上升和地方病、传染病在一些地方的再度流行。陈锡文（2003）指出，因病去世的农民很少死在里，而在城里则很少死在家里；农村妇女很少在医院生孩子，而城里人基本上没有在家里生孩子的。很多农民好不容易脱离贫困，解决温饱了。但只要有家里人一病，马上又返回贫困，而且迟迟解脱不了。现在城市的新居一般都要双卫（两个卫生间），而农村的厕所简直骯脏不堪。世界卫生组织在2000年的《世界卫生报告》中指出，中国在191个国家的卫生系统中排名188位元。据卫生部基层卫生和妇幼保健司的有关资料，占总人口70%的农村人口只享有20%的卫生资源配置，87%的农民是完全自费医疗。仅就2000年5岁前儿童死亡前情况为例，农村56.6%的孩子是死在家里，而城市91.3%的孩子是死在医院里（张晓山，2003）。
表 1 全国财政预算内义务和农村义务教育经费投入水准（单位：千元）
全国各级各类学校教育经费总投入 全国义务教育经费总投入 全国农村义务教育总投入 农村义务教育总投入占义务教育总收入% （转载自中国科教评价网http://www.nseac.com）
小计 占总投入% 小计 占总投入%
1994 141663980 78265317 55.25 48552584 34.27 62.04
1995 177089878 100005805 56.47 61914360 34.96 61.91
1996 212692846 120533046 56.67 73894711 34.74 61.30
1997 238871477 1306559860 54.70 78866827 33.02 60.36
1998 277227724 153398455 55.33 81198817 29.29 52.93
1999 315382017 168180456 53.33 86207364 27.33 51.26
2000 362741163 185263389 51.07 91997779 25.36 49.66
注：l998-2000年的资料中包含完全中学经费投入。
诸如此类的事实都说明，中国的城乡反差是巨大的，政策安排整体性地不利于农民，农民处于被持续地歧视之中，而且这种歧视愈来愈严重。中国的改革并没有因化中期的到来而做出政策安排上的适应性变化和调整，而是保持和放大了工业化初期特定条件下的政策扭曲，持续向工业和城市偏斜。这种变化是对改革以前社会二元格局的「巩固」，而不是「改革」13。正如费正清（1979）所说，改革是一种变化，这种变化导致「现在特权集团的权力受到抑制，而非特权集团的经济和社会地位则相应地得到改善。」亨廷顿（1968）也说，这种变化「意味着社会、经济或上的进一步平等，意味着人民对社会和政治生活的更为广泛的参与。向着相反方向的变化，称之为『巩固』则要为恰当」。这种情况使人不由想起家维特根斯坦的一句评论，他曾针对荒谬东西的现实性指出，「可怕的不是是怎样的，而是历史是这样的」。那么，三农为甚么是这样的呢？
按照我们上面的思路，答案其实很明确：三农困境原因在于二元结构。在于当改革给人民带来公共选择的可能，即出现对利益集团压力做出反应的政治环境后，来自不同阶层和集团对对政府决策的开始显现出来。过去在集权体制下形成的潜在的城乡利益集团的能力反差，现在转化为在影响政策方面的现实差别。原集权体制赋予城市居民的特权以及农民的弱势地位，为城乡资源分配以及农业政策制定提供了初始制约条件，并在路径依赖上锁定了资源分配方案和政策变化的性质。在二元结构中，城乡居民对政策安排的约束权数相差十分悬殊，市民的利益表达管道和强度都远胜于农民，他们凭着政治压力上的优势而获得更多的资源和利益，而农民作为弱势集团则无力阻止那些对他们不利的政策出台，无法改变国民收入分配上的城市倾斜政策，这就使失衡的二元结构不仅难以打破，反而益加倾斜，城乡关系的变化愈来愈不利于农民。
针对这种情况，盛洪（2003）指出，中国的选举法实际上规定，「农民选举一大代表的人数是城里人的四倍，也就是四个农民的权利相当于一个城里人的权利。这是农民成为政治上弱势集团的一个重要原因。根据这样的规定，在权利上，在政治上，八亿农民就变成了二亿农民。他们就很难和五亿城镇居民抗衡这种规定在法理上和在道德上显然存在问题。」他还说，「从经济学角度看，一致同意是帕累托最优的政治对应物，而不言而喻，前提是平等的投票权，也就是说，在权利上不平等，在经济上就无效率。一个社会中最大的人群被压缩了权利，经济政策就会出现系统性的偏差。仅从几十年的农业政策史及其经济后果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。对于制度和政策，如果农民能够直接发出与他们的人口比例相称的声音，我们就无需等待一个检验政策的周期来承担政策错误的所有后果，而是直接将损害农民的政策排除在外。」孙立平（2003）也指出，「90年代以来，改革的动力已经发生了明显的变化……改革更多地反映了强势群体的主张」，「从情况看，强势群体与弱势群体之间支配与被支配的关系已经基本形成。」这些论述都说明，城乡二元结构造成的政治不平等是导致三农困境的核心原因。
关于城乡统筹发展，目前已有大量研究和说法，概括地说基本思路就是要「多予、少取、放活」，也就是要调整国民收入分配和保障农民权益。关于「多予」，重要的是要调整国民收入分配格局，为农村提供更多公共品，实行支农的财政政策和利农的政策。陈锡文（2003）指出，「最重要的是完善财政体制、完善公共财政政策和财政转移支付」。政府不仅要加大对农村经济发展的支持，还要重点支援农村社会事业的发展，后者比前者更为迫切。农业部（2002）组织的一项大型研究阐述了对加大国内农业支持的政策要求，该研究报告把中国农业支持政策体系的建立放在WTO的背景之下，提出要「加大绿箱政策支持力度」，「用足黄箱政策」，并提出了对农民进行直接补贴的建议。林毅夫(1999)则提出增加政府对农村投入，开展「新农村运动」的倡议。关于「少取」，主要是要完善农村税费改革，但秦晖（2001）通过历史研究，指出现行的费改税不能从根本上解决农民负担问题，反而容易陷入「黄宗羲定律」的陷阱。秦提出的解决办法是要在政治改革上做文章，要改革农村基层政权组织，保障农民的基本权力，从源头上解决农民负担问题。关于「放活」，某种程度上是与「少取」联系在一起的，除了搞好村民自治和基层政权改革外，重要的就是要为城乡间要素流动，特别是劳动力流动，创造平等的环境。
我认为，农民协会应该是全国农民的政治性组织，该组织的权力必须得到的保护，并在政府的支持下实现其自身的合法化。从组织结构看，全国农民的联合组织是一个包括从中央到基层的纵向梯阶结构，在各个层次上，又是一种包含各种亚组织或专项组织的横向网路结构。就现实情况而言，中央和地方首先应支持农民在基层成立联合自助组织，这不仅是建立全国性农民组织的基础，而且在向市场经济过渡时期，具有特别重要的现实经济意义，它可以有效地解决「小农户」和「大市场」的对接和适应问题，是农民以较低的交易成本进入市场，有序地参与商品和要素流通，合理分享市场利益必不可少的组织保证。没有这一类的组织，就谈不上农民平等有序地进入市场；同时，没有基层组织的良好发育和厚实的基础，也就无法建立全国性的农民政治组织。现在要做的是，在继续发育这类组织的同时，赋予它们政治活动的空间，赋予他们参与社区治理的自由，把它们以适当的方式改造组合成政治性的基层农民协会，并逐步成立全国性的农民协会。
「民主的基本规则同市场经济的规则和制度一样，并不存在姓『资』姓『社』的问题，是属于人类文化的演进和人类文明的创造。
「巴黎公社式的政治体制不同于波拿巴军事官僚机构的主要特征：（1）公职人员不是采用等级授权制即从上到下由上级任命的，而是各社区代表普选产生的，并且随时可以撤换。…… 「恩格斯说：……『州政府任命专区区长和市镇长官，这在讲的国家里是绝对没有的，而我们将来也应该断然消除这种现象，就像消除普鲁士的县长和参政官那样』18。
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白雪秋：〈韩国政府在新村运动中的作用及启示〉，《长春市委党校学报》，2000年第4期。
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陈锡文，〈统筹城乡，解决三农〉，人民网2003年1月12日。
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郭建军：〈现阶段中国农民收入增长特征、面临的矛盾和对策〉，《中国经济》2001年第6期。
郭寿玉：〈中国封建社会晚期资本主义不能充分发展的原因〉，《经济科学》，1992年第4期。
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李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年。
李成贵、李人庆：《中国农村基础教育投入：主体确认与增长机制研究》，研究报告，2003年3月。
林毅夫：〈新农村运动与启动内需〉，北京中国经济研究中心《研究简报》1999年第7期。
陆学艺：〈走出「城乡分治，一国两策」的困境〉，《读书》，2000年第5期。
农业部：《农业国内支持政策研究》，研究报告，2002年9月。
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荣敬本：〈村民自治──民主的蝴蝶在飞〉，《改革内参》，1998年第3期。
荣敬本、赖海榕：「关于县乡两级政治体制改革的比较研究-从村到乡镇民主制度建设的发展」，《经济社会体制比较》，2000年第4期。
盛洪：〈让农民自已代表自已〉，《经济观察报》2003年1月27日。
世界银行：《共用增长的收入》，中国财经出版社，1998年。
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注释
1 古之三农，旱农、泽农、山地农之谓也。
2 低收入组年均纯收入界于0-999元，占18.7%；中低收入组界于1000-1999元，占34.5%。
3 我注意到，人们在论说三农问题时，很少提到农民自身的局限性问题，而一味地责备政府。这是不正常的。实际上农民自身的局限性是很明显的，是解决三农问题的一个基础性约束。故此本文做一专门论述。
4 秦晖有一个观点，农民起义原因从来就是官逼民反，而不是所谓的地主与农民利益不可调和。那么，官逼民反是体制性的，还是与个别的官员行为有关；农民起义是反贪官，还是反皇帝，这个问题需要重新研究。起码，有一点现在就可明确，过去革命史学的阶级分析把封建统治者一律骂倒，把国家与农民的关系说成是完全对立的矛盾，是完全错误的。
5 对重农抑商的做法需要做出检讨。就像现在持续向城市倾斜的做法最终阻碍了整个社会经济的发展一样，时期长期的重农抑商，也直接阻碍了资本主义和近代化在中国的发展。
6 于建嵘博士在《岳村政治》中详细记载了岳北农村的多起冲突事件。其中的一起是1996年9月祁东县农民群体冲击乡镇党政的事件，直接参与群众近万名。该县砖塘镇双江村村民刘某，62岁，妻子去世，三个女儿出嫁，91年因10元教育附加费未交，乡干部将他铐进乡政府，并关进铁笼子，后设法跑了出来。在这次事件中，他说：「造反有理，革命无罪。同志们我来迟了，这几块牌子留给我砸」。于是，一连砸了六块牌子。城连墟乡香花村8组的匡某，女，71岁，因93年她儿子超生罚款没有钱，乡干部将她的棺材抬走了。这次事件中，她手持拐棍带头冲砸。 （转载自http://zw.nseac.coM科教作文网）
7 关于意识形态的作用，这里需要做一补充说明。依我的理解，意识形态具有确认现行政策合乎义理以及凝聚集体的功能，同时也是社会政治集团合法化和进行合理辩护的观念体系。从某种角度讲，它可视作是节约管理国家的交易费用的有效工具。事实上，正如厂商可以借助广告购买者的选择行为一样，意识形态也对执政者权威的合法性和他所推行政策的合理性起到了广告作用，因而执政者总是要费尽心机操纵舆论和宣传工具，通过投资于教育和宣传而使人们受到意识形态上的谆谆教诲和劝谕。为了强化其观念工具的有效性，意识形态总是自封为真理和绝对知识，并通过平民文化（不是学者文化）的教条，如诉诸公式、口号、标语等通俗化的形式而强化其效果，从而在社会团体中形成「对统治合法性的信仰」（the belief in legitimacy）。伦斯基（1984）曾以苏联为例做出解释，他说：「在这个问题上大概再没有比苏联更好的例子了。在这里，一部分人1917年夺取了对国家机器的控制，并运用国家强制性权力去将国家的教育系统和大众传播媒介转化为一种巨大的宣传工具，在一代人当中，绝大多数俄国人皈依到了对共产党的事业的真挚坦诚的支持上。」 中共在这方面的行为一度有过之而无不及，强大的共产主义教育曾为有关政策提供了强有力的合理性辩护。这种教育将社会整合成一个有利于对共同事业纯粹献身的庞大体系，人们虔诚地依附于政治共同体，并不断为之做出贡献，而不期望在每种情况下都得到明显的回报。李约瑟曾特意表明他对1958年的中国的实地观察印象，「我所得到的最鲜明的印象是，有些西方人认为中国人是受武力强迫劳动的想法完全是脱离现实的幻想。与此相反：我们所看到的是人民自觉自愿，满怀热情，共同努力提高生产和实现现代化（有时越过了政府计画的要求）」。然而，就像哈贝马斯和法兰克福学派的其他成员发现的那样，马克思和恩格斯对意识形态的定义就是虚假意识、梦幻、颠倒性反映。在马恩看来，意识形态是一种「虚假的意识」，是「唯心的词句、有意识的幻想和有目的的虚伪。」（见《德意志意识形态》以及恩格斯致梅林的信）。 （科教范文网 fw.nseac.com编辑发布）
8 结构─功能分析方法最初由马林诺夫斯基奠基，后经帕森斯的创造性发展而被广泛，在分析社会经济系统和组织体系的运行和效率时十分流行。这一理论把政策作为外生变数，与此不同的是，本文的研究将政策视为内生变数，即结构影响政策，政策决定功能。
9 见《北京青年报》 1995年4月28日。
10 再比如，1970年韩国开展的新农村运动中，政府不仅是强有力的组织者，而且是积极的直接参与者，政府为新村运动的顺利进行投入了大量的人力、物力和财力。到1980年的十年间，政府投资总额达到了27571亿韩元，兴建了大量的农村基础设施，包括农田水利设施、乡村道路、农村市场体系、能源设施等，极大地改变了农村的面貌（白雪秋，2000）。日本对农业和农村的支持更是不遗余力。1994年，为了应付贸易自由化的冲击，日本政府做出了一项高达6兆100亿日元的投资决定，专门用于农业基础设施建设和农业发展。这一巨额投资对日本的农业安全和提高竞争力，起到了重要作用（吴立山，1999）。
11 关于三农问题的严峻性和城乡的不平等，有大量的描述性的文献，几乎俯拾皆是（包括网路论坛上大量的故事和评论）。其中，安迪·罗思曼《中国的农村危机》和郭岩华《内陆农村：中国下世纪的最终之敌》有选择性地块辑罗列了中国农村大量的消极东西，不能准确地反映中国农村的真实情况，未免失之偏颇，但还是让人感到了问题的严重性。安迪·罗思曼形象地指出，「如果你最近访问过上海或北京，你可能会问为什么要担心中国农村地区的现状。从上海金茂凯悦大酒店的53楼边喝饮料边赞赏满目的摩天大楼，或在紫禁城容纳1000多人的场所听着三大男高音演唱，都足以让你忘记中国是一个贫穷的国家，然而大多数中国人从没见过大城市繁华的方面。中国可能是世界第三大电脑硬体出口国，但也是有着数亿农民从未在飙网过的国家。」