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农村社会保障的非经济因素分析(1)

2016-03-22 01:28 摘要：目前农村实行的是以国家救济和社区互助为主的剩余式社会保障制度，并未建立起覆盖全国的城乡一体化的社会保障制度。多数学者认为这是经济因素使然。通过对影响社会保障制度建立的经济因素的解读和非经济因素的分析，可以看出经济因素和非经济因素的共同作用决定了农村社会保障制度的建立与否及其实现的水平。 　　“社会保障”源于英文“social-security”一词，又译作“社会安全”。它在经济发展和社会稳定方面发挥着重要的“稳定器”、“安全网”的作用。目前我国农村实行的是以国家救济和社区互助为主的剩余式社会保障制度，并未建立起覆盖全国的城乡一体化的社会保障制度。为了深化农村改革，促进农业规模化、非农产业化、农村城镇化的进程，减轻农民生活风险，提高农民生活水平和生活质量，维护农村社会的安定；也为了更好地贯彻计划生育这一基本国策，迎接业已到来的农村人口老龄化的挑战，亟待建立农村社会保障制度。为此，就有必要廓清在建立农村社会保障制度方面存在的似是而非的认识——“经济因素惟一论”。　　一、对影响社会保障制度的经济因素的重新解读　　目前比较流行的看法认为，社会保障制度的建立必须与一个国家或地区的经济发展水平相适应。这种观点肯定了经济发展水平对社会保障范围和程度的根本制约作用。有的学者通过分析建国以后我们建立的超越经济发展水平的社会保障制度所引发的弊端，以及引证这种社会保障制度难以为继的现实，来说明经济发展水平对社会保障的决定作用。有的学者则通过对欧洲发达的福利国家的检讨，来说明我国作为一个发展中国家如果超越经济发展水平搞社会保障，必然会重蹈福利国家的覆辙，且经济和社会后果将更加严重。　　同上述学者一样，我们也肯定经济发展水平对社会保障实施的范围、程度和给付标准具有根本性的制约作用；但是我们也不否认非经济因素对社会保障制度的重要影响，并对上述论证中所涉及的前提和论据提出如下不同的看法。　　首先，建国以后我们所建立的社会保障制度的确存在着超越经济发展水平的问题，但更根本的缺陷却在于排斥市场机制，抹煞个人责任，由政府大包大揽，资源非流动，人员单位化，在偏离权利与义务一致性的同时，追求静态的、绝对的公平。而目前社会保障制度改革的目标恰恰就是要克服这一根本缺陷，建立与市场经济体制相适应的社会保障制度，充分调动政府、用人单位和劳动者个人三者的积极性，实施社会化、市场化管理，以达到保障社会成员基本的生活权利，使他们共享经济繁荣和社会发展的成果。所以，把原有社会保障制度难以为继的事实完全归咎于超越经济发展水平是不妥当的。　　其次，20世纪70、80年代欧洲福利国家的教训当然应该借鉴，但是它们在推行社会保障制度、建立福利国家之初对生产力的发展和社会进步的促进作用即所起的正功能，现在往往被众多的研究者忽视了。“二战”后欧洲的经济复苏和繁荣，社会保障制度的建立功不可没，而这一制度也是超越当时欧洲经济发展水平的。一种公共政策对经济发展和社会进步的推动存在着边际效用递减的趋势。与其说福利国家政策的失败在于其超越了经济发展水平，还不如说是无视其边际效用递减的事实而对它不断固化、加码的结果。　　再次，现代社会保障制度并不是在经济发展最早、水平最高的英国，而是在经济相对落后的德国最先建立起来的。德国能第一个建立社会保障制度，显然和德国国内的政治社会背景即尖锐的阶级矛盾和阶级冲突密切相关。可以说，它既是无产阶级为争取自己合法权益而进行长期艰苦斗争的结果，也是资产阶级统治策略的变化，将其作为一种“消除革命的投资”。正如当年首倡社会保障制度的德国铁血宰相俾斯麦所说：“一个期待养老金的人是最守本分的，也是最容易被统治的。”后来，美国社会保障制度的建立是在1935年，当时正值经济大危机的恢复时期；西欧、北欧福利国家的建立也是在战后经济很不景气的时期。再联系到当今世界上最富有的美国，迄今为止仍有数以千万计的国民缺乏起码的疾病、医疗保障的现实，至少可以表明一个事实：社会保障制度并不必然地和一个国家或地区的经济发展水平相适应，它与政府的政策取向以及一个国家或地区的政治及文化因素密切相关。　　最后，企图建立和社会生产力水平完全适应的社会保障制度，企图达到纯粹理性化的社会目标，这本身就是非理性的，因为社会并非人为设计出来的。既要使社会保障在国家经济萧条、社会成员遭受经济风险时起到社会“减震器”、“安全网”的作用，又要社会保障和经济发展水平相适应，这似乎是一个悖论。有些学者在谈及我国当前农村社会保障的问题时，只强调农村社会保障水平必须和农村社会生产力水平相适应，忽视国家作为实现全体社会成员公平的主体所应尽的责任，无论其主观动机如何，在客观上都导致将农村社会应受保障的群体长期置于一个被忽略的地位。这恐怕也是造成下述状况的主要原因之一：“无论在中国的过去还是在中国的现在，农村社会保障都是社会保障体系中的薄弱环节；甚至在某些关于社会保障的理论探讨和政策设计中，还有意无意地忽视了农村社会保障”。显然，这无益于农村的稳定，也不利于社会公平的实现。　　二、对影响农村社会保障制度的非经济因素的分析　　1.土地政策　　在中国乡土社会中，“土”是农民的命根。实行土地承包到户的家庭经营是中国农村改革中最本质、最重要的成果。现行的土地政策满足了农民祖祖辈辈想要拥有土地的夙愿，调动了农民种田的积极性，推动了农村生产力的发展。土地在充当农业家庭经营中最重要的生产要素的同时，也成为农民最基本的保障依托，从而形成了以土地为基础、以家庭保障为核心的农村保障体系。　　现行的土地政策客观上构建了城乡二元的保障格局：农民有土地保障，工人有企业保障。由于农民有土地保障，国家得以将社会保障的重心转移到城市，集中精力和财力解决城市日益突出的社会问题，在农村只实行国家救济和社区互助为主的剩余式保障制度，致使农村长期停留在低层次的保障水平上。占全国人口近70％的农民只享用全部社会保障费的11％，而占全国人口30％多的城镇居民却占用了全部社会保障费的89％。从年人均占有社会保障费上看，城镇人均占有达455元，农民人均占有仅为15元，相差整整30倍。　　城乡二元的保障格局使得农民的身份长期以来难以改变，限制了农村剩余劳动力的转移，特别是其向城镇的流动。随着改革的深化和经济的发展，农村逐步向农业规模化、非农产业化、农村城镇化的方向发展，相当一部分农民（而且这部分人员呈日益扩大之势）摆脱了土地的束缚而成为非农劳动力，他们在遭受经济风险时不可能再从土地上获得生活保障。另一方面，随着市场经济的发展特别是加入WTO以后面临的新形势，留下来继续从事农业生产的农民要承受自然风险和市场风险的双重威胁，原有的“土地保障”也日益靠不住了。　　为了稳定农业生产，1998年以来中央多次发出通知，明确规定农村土地承包期一律五条件地延长 30年不变，并且强调“减人不减地、增人不增地”。土地承包期30年不变的政策旨在鼓励农民增加对土地的投入，提高土地的产出率，从而改善农民的生活状况。但是这一政策也产生了新问题，即土地缺乏必要的重新分配和流转机制，影响了农村的社会流动，难以形成社会公平。对于这个政策，许多经济不发达的地区并不太赞成，这明显违背了政府的初衷。因为政府提出土地承包30年不变的政策，本意是试图通过稳定农村土地承包权来稳定农村社会，保障农民的基本生活，但这一政策使得经济落后地区的农民不可能平等拥有土地使用权，而在经济落后、土地并不富余的地区，农民享有平等使用土地的权利，已成了满足其生存基本需求的必要途径。　　另一方面，贯彻土地承包期30年不变的政策，导致有限的土地无法实现规模经营，土地产出的低效率显而易见。为了扭转这种局面，政府开始引导农民进行产业结构的调整。然而产业结构的调整本身就面临着巨大的市场风险，对于承受力较低的农村家庭来说，这是一个难题。要知道，越是接近生存边缘线的家庭对风险的忍耐力就越小，“安全第一”准则的合理性和约束力就越大。在这种情况下，人们倾向于较小而稳定的利润，放弃较大但不确定的利润，因而不会轻易接受种植业结构的调整。看来，政府应当在土地政策之外，通过实施逆向财政政策、失业补偿、福利计划、社会医疗和负所得税等机制，以保障农村居民的最低限度收入。这些机制和保障措施能使农村居民同城里居民一样，不断追求利润最大化的行为，促进农村经济的发展。　　2.人口因素　　从农村人口的数量上看，根据第五次全国人口普查的结果，居住在乡村的人口共80739万人，占总人口的63.91％。如此庞大的农村人口直接影响农村经济与社会的协调发展。推行以独生子女政策为核心的计划生育，虽然遏制了农村人口的过快增长，缓解了人口压力，但与此同时也增加丁家庭中年轻子女的负担系数，降低了农村家庭对风险的承受力，原有的以家庭保障为核心的农村保障体系日显捉襟见肘。　　从农村人口的年龄结构上看，根据第五次全国人口普查的结果，我国现有65岁以上的老年人共 8811万，占总人口的比重为6.96％，负担老人的系数是9.92％，中华人民共和国2001年国民经济和社会发展统计公报显示：65岁及以上老年人口比重为7.1％，这表明我国已经进人老龄化社会。其中，农村老年人要占全国老年人总数的3／4或2／3.综合两者的估计，农村老年人约占全国老年人总数的70％左右，可见农村已经先于城市进入了老龄社会。现在，农村老年人不能像城市老年人那样退休、享受国家发给的养老金，主要还得依靠家庭赡养。这无疑增加了农村家庭的经济负担，使得原本就不在同一起跑线上竞争的城乡家庭进一步分化，农村家庭难以摆脱弱者的境地。　　从农村家庭的结构上看，计划生育政策的推行，使得农村家庭逐渐向核心家庭过渡，子女数目的急剧减少导致每个子女所负担老人的系数明显加大。这不仅使老年人口的生活水平和生活质量难以保证，而且出现了以下三种情况：一是子女数目的减少反而增加了家长对子女的期望值，家庭关注和经济开支的重心都转移到了子女身上，影响了对老年人的赡养。二是年轻人成为流动进城打工队伍的主力，使得在家的老年人更加孤独寡助，家务繁重，有时还得承担田间的劳动。三是传统的互助共济的兄弟姐妹网络不复存在，削弱了老年人及其家庭对风险的承受力。农村老人随着年龄的增大，获取经济来源的途径越来越少，传统的权威受到冲击，家庭养老不能不通过老人自我养老的方式来加以补充。老人通过种菜、捡破烂、做杂工等途径来获取少量的报酬以维持生活，并尽量节约以减少开支。　　从农村贫困人口方面来看，1978年农村有2.5亿人生活在赤贫状态，经过20年卓有成效的扶贫工作，1998年农村贫困人口已下降至4200万。农村贫困人口大多生活在地理位置偏僻、交通不便、自然环境恶劣的地区，生产和生活条件十分艰苦，脱贫任务无比艰巨。这部分人口的返贫率高达30％。扶贫可以消除绝对贫困，但无法消除相对贫困。这些年来，农村人口内部的贫富差距在拉大，1999年东、中、西部地区农民的人均纯收入分别为1788元、1423元、1111元；城乡之间的贫富差距也在进一步拉大，据估计1999年的城乡贫富差距达到5倍左右。共2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者):
二元社保体系起源、改革与前瞻