评价网 > 科教论文 > 经济学毕业论文 > 金融论文 > 正文

利国利民、长治久安的奠基石(2)

2017-08-22 03:37
中国社会保障制度改革不仅大大滞后其它方面的改革，而且改革方向存在严重缺陷。改革以来，由于我们缺乏对社会保障制度具有全国性、统一性、强制性这一公共产品特征的正确理解，在社会保障改革方面走过一段弯路，先后形成了“条条统筹”和“块块统筹”两种不同模式并存、以后者为主的社会保障体制，走了一条与发达市场经济国家普遍采用的“国家统筹”相反的道路。80年代中期先后在铁道、电力、银行11个行业实行基本养老保险行业统筹。截止1997年底，参加行业统筹的在职职工已达2000万人，离退休人员421万人。中央和国务院于1998年6月决定将行业统筹移交地方管理，打破和取消了“条条统筹”，从“块块统筹”来看，多数地区一直停留在县级统筹，基金管理十分分散，抵御风险能力十分脆弱。尽管进入90年代以来国务院多次提出养老保险，逐步实行省级统筹，但是直到1997年仅有13个省市实行了省级统筹或建立了调剂基金。在中央和国务院强有力推进下，到1998年底，约有29个省区市实行省级统筹或建立省级调剂金制度，完成了从县市级统筹向省级统筹过渡的制度变迁。但是省级统筹并没有能够解决日益深化的全国性养老支付危机，除广东、上海等少数地区有节余外，几乎2/3以上省区市（包括象天津市这种发达城市）收不抵支，形成巨额的养老金赤字。由于不少地区统筹基金部份日益入不熬出，大量挪用个人帐户资金。据王廷中（2001）测算，从1997年以来全国个人帐户空帐已达2000亿元左右（实际数据比这一估计大得多）。尽管从全国来看，养老保障基金积累节余额在不断增长，从1995年的430亿元上升1999年的734亿元（见表1），但是中央却无力在全国范围内统一调配、调剂养老金。这说明省级统筹仍然是“块块专政”，无法解决各地区社会保障基金收支能力的差异性和不公平性，同时不利于建立有序流动的全国性人才市场和劳动力市场。
中国社会保障制度改革基本方向争论的焦点是“全国统筹”？还是“块块统筹”？这需要重新认识，这既是一个理论问题，又是一个实践问题，只有正确认识这一问题才能使中国的社会保障体制改革从一开始就纳入正确的轨道。从经济学和公共财政学理论角度看，首先社会保障特别是基本社会保障属于公共产品，就象一个国家的国防，它起着调整居民收入分配、提供社会安全的公共职能。这一制度把收入分配给老年人，将收入从高收入者再分配到低收入者，因而社会保障也成为最大的政府开支方案（Resen,1995）；其次社会保障属于全国性公共物品，有利于建立全国统一的竞争的流动的劳动力市场。美国著名经济学家斯蒂格利茨（2000）认为，中国最终要发展为一个跨省流动的一体化劳动力市场，他建议中国应建立全国性的而不是以省为基础的退休等社会安全网；再有社会保障体制具有统一性，实行社会保障是国家的基本职能之一。建立和健全全社会范围内的社会保障制度是中央政府的一项基本任务。基本社会保障应在全国范围内实行统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理。从各个发达的市场经济国家看，社会保障都是在全社会范围内对公民收入进行的再分配。大多数实行社会保障制度的国家都采取国家级统筹，许多国家把分权式养老保险改革成国家级养老保险制度，实行国家统筹和国家标准（World Bank 2000b）。因此实行统一制度，这是建立健全社会保障制度的基本条件。强调统一性并不排除各地区的差异性，但基本制度必须是统一的，基本养老保险金必须集中在中央政府手中，也必须在全社会统一调配。例如在美国公共养老计划（社会保障）是全国性的，但是各州的失业保障计划是地方性的，各有所不同（斯蒂格利茨，2000），以便强化地方政府创造就业职能。 内容来自www.nseac.com
三、必须尽快开征统一的、强制性的社会保障税
建立全国统一的、基本的社会保障制度，必须开征统一的、强制性的社会保障税。据财政部提供的数据，在全世界170多个国家中，至少有132个国家实行社会保障税制度；其中108个国家正式实行含有工资税、社会保险税、社会税、社会保障捐赠在内的社会保障税。这些国家大都是发达的OECD国家和许多发展中国家；另外还有24个国家实行社会保障税和工资税，许多国家为转型国家；中国及许多转型国家一直没有开征社会保障税，仍采用政府统筹社保基金的形式，这类似于准社会保障税，但是既不规范，又缺乏强制性、公平性。据劳动和社会保障部统计，企业拖欠的养老保险金，1998年底累计额高达358亿元；从全国范围看，养老保险结余基金可支付6.43个月，但是45%以上的资金集中在广东、上海、江苏等沿海5省市。中央基本上没有省际调剂的能力与手段，不少省区包括象天津市这样发达的城市还发生支付危机。