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公共选择理论视角下地方债务的成因分析(2)

2017-08-25 06:20

　　由于我国政治生活中的干部任用与任期制度，中心政府对地方政府官员的任免有着决定性的作用，中心政府对地方政府官员的考核主要通过单纯的经济指标来评价。这种行政上的集权与经济上分权的现实使我国各级政府在实际的价值判定时又表现出不同的侧重点：（1）中心政府主要侧重于权力最大化，这主要是由于政治上的集权使中心政府有两方面的考虑，一方面集权的惯性使得中心政府觉得政治和政权的稳定是第一位的，另一方面政治上的集权使中心政府以为只要能从行政上控制地方政府官员，其他的目标也应该可以藉此而得以实现。（2）地方政府的行政主座与各部分一把手主要侧重于预算最大化，这也符合其理性的安排，预算最大化首先是满足其制造政绩的物质保证与基础，进而可以藉此得以提升，实现政治利益的最大化。同时也可以通过预算最大化来扩大自己的队伍并一定程度满足下属效用最大化的需求，获得下属和社会的认同与赞誉而带来的成就感。

　　因此经济因素极大地影响着政府的行为，我国长期处于计划经济体制之下，固然财政上的分权是长期存在的，但我国的财政分权改革的原动力与一般意义上分权理论中分析的并不一样，后者以为分权的动力在于进步地方公共物品的供给效率，使地方公共物品在最优规模上以最低本钱提供，而我国在很大程度上是出于缓解财政收支缺口压力，硬化国有企业的预算，改革国有企业治理方式和进步地方积极性方面的考虑来设计改革方案的。在这样的制度安排下，无论是出于自身政治与经济利益考虑，还是迫于压力与地区间竞争，地方政府都不得不将发展经济放到至高无上的地位，地方政府的投资冲动成为一种“体制冲动”。

　　在这种背景下，我们再来看看中心政府和地方政府在对待规范两者之间财权与事权关系的态度。中心政府由于以为一旦将中心与地方的财权与事权关系法制化，尽管暂时不会影响其对地方行政控制力，但经济方面的控制权将会受到很大的制约，使其政治权威大打折扣，长远来说自然也会影响其对地方的行政控制力。权力最大化的追求使得中心政府不愿将对地方经济方面的控制权轻易交出，以避免诸侯经济甚至诸侯政治的强大，终极形成对中心的权力挑战与威胁。这就决定了中心政府在对待规范中心与地方财权与事权的态度是不太积极甚至是消极的。

　　地方政府在对待规范中心与地方财权与事权的态度又会怎么样呢？由于中心对地方行政主座任免的尽对控制权，“上有所好，下必甚焉”，地方行政主座迎合中心政府意向的重要性对于其个人前途来说才是最关键的。而且官员的任期制，使地方行政主座只要还有其他的手段能为自己进行财政支出扩张和制造政绩，他们是不会关心与中心进行公平公道的财权与事权的分配的，也不会在乎当地百姓以后怎样评价他们。事实上在财政幻觉的支配下，地方官员的扩张行为获得支持率往往还很高。因此，地方政府在对待规范中心与地方财权与事权的态度上不太关心，甚至往往表面还会赞成。

三委托代理视角下地方政府的经济行为与地方债务

　　按照我国当前的干部任用制度，上级政府对地方政府行政主座的任免是具有决定性作用的，上级政府与官员自然就成了地方政府各级官员的委托人。理论上，地方政府官员又是辖区内人民的代表，接受人民委托执行公共事物的治理权，事实上，地方政府官员为了自己的政治前途，也不得不一定程度上要考虑辖区内居 民和特别是企业的意愿。[4]因此，事实上地方政府就成了上级政府和辖区内的企业和居民的代理人，形成了上级政府→地方政府官员←辖区内的企业和居民双向委托代理关系，使地方政府官员具有了“双重代理人”的身份。这种安排一开始便使代理人的权利与义务的路径模糊，不便于界定代理者的责任。这样，地方政府官员的“经济人”身份，使他们在政治活动中效用最大化倾向在所难免。