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农发行不良贷款的形成机制：一个分析框架

2017-09-10 03:33 摘要：农发行要控制贷款质量，中央政府应该实行更加市场化的粮棉油流通体制改革，地方政府应该完善地方金融生态，打破企业的软预算约束预期，农发行应该加强对内管理，硬化基层经营机构的预算约束，确立效率型业务发展战略。 　　关键词：不良贷款；软预算约束；粮棉流通体制；政府干预　　一、软预算约束与不良贷款　　建国后政府推行资本密集型的重工业优先发展的战略，人为扭曲经济关系，压低各种生产要素的价格，国有粮棉油企业是获取工农“剪刀差”的手段，由国家垄断经营，不负盈亏。当市场化改革开始后，国家实行渐进式改革，为控制粮食市场，在粮棉油流通领域长期实行价格“双轨制”，国有粮棉油企业垄断经营，政府给予补贴，弥补其政策性亏损。由于信息不对称和激励不相容，国家实际上也必须负担这些企业的经营性亏损，避免其清算倒闭。这就是国有粮棉油企业的软预算约束，企业经营目标扭曲，经营效率和效益低下，负盈不负亏，其突出表现就是国有粮棉油企业的巨额亏损。　　市场化改革前，政府是国有粮棉油企业的软约束支持体，随着市场化改革的推进，“弱财政”难以支持国有粮棉油企业的财务负担，国家转而加强对金融系统的控制，用银行来代替财政，这部分业务就是银行承担的政策性业务，由于软预算约束的存在，国有粮棉油企业继续发生亏损并在银行累积。在经济改革过程中，为把国有专业银行塑造成真正的微观市场主体，降低金融系统风险，国家将这部分政策性业务(包括不良贷款)剥离给政策性金融机构。因此，在成立之初，农发行就是作为软预算约束支持体出现的，农发行的不良贷款具有先天性。　　成立之初，农发行要实现政治利益最大化，确保粮食收购不打白条，减少政府的财政负担。为实现这一目标，农发行通过再贷款解决资金来源问题，经营管理可以不遵循银行的普遍规律，不以盈利为经营目标，力求“保本微利”，责权利不清，经营中同样存在软预算约束问题。农发行承担业务的政治意义大，政府妥协的可能性就大，内部人的谈判能力就强，接受的财政补贴就越多，软预算约束程度就高，反之软预算约束程度就低。由于软预算约束的存在，追求效益和防范风险不是理性的最佳选择，企业经营目标不明确，经济绩效不是重要的追求目标。经营目标的异化导致经营人员的道德风险和粗放式的经营，结果是不能有效率地配置资源，成为风险的产生源头之一。农发行的软预算约束反过来又强化了企业的软预算约束，二者相互促进，不断深化，由此导致企业的亏损不断增加，反映在银行的会计报表上就是不良贷款的不断累积。　　二、农产品价格与不良贷款　　粮棉油收购资金贷款是农发行的一项主要业务，1998年后成为农发行的唯一业务，农民卖粮，农发行放贷款，企业收粮；企业卖粮，农发行收贷款，农发行保证农民与收购企业之间完成交易，实现马克思所说的“惊人一跳”。这一项贷款实际上是流通资金贷款，不介入生产领域，周期不长，贷款一般与实物对应，贷款似乎很安全，其实不然。首先，由于软预算约束严重扭曲了银行和企业的经营行为，企业单方面或者银企共谋打破实物与贷款的平衡，有贷款而无实物，挤占挪用收购资金，产生不良贷款。其次，流通资金贷款本身不能保证贷款安全，其原因在于价格波动。设想，企业收一斤粮的价格是a元，农发行发放了 a元贷款，农民也因卖粮获取了a元收益；企业收储一斤粮的成本是b元，一段时间后卖出一斤粮的价格是c元，企业不亏损的条件是c≥(a b)。一旦价格不能满足这个条件，企业就发生亏损，农发行就产生不良贷款。　　粮棉油供求周期性变化是存在的，价格波动也是确实存在的。自由竞争的企业会选择规避风险，但是在软预算约束程度较高的情况下，赚了归企业，输了国家赔，企业倾向于投机性决策，没有激励去设置科学的风险防范措施，c≥(a b)在实际经济生活中很有可能不成立，企业往往亏损，通过软预算约束的关系转化为农发行的不良贷款。市场价格的波动导致企业的亏损，这在直观的数据观察中得到检验，可以发现国有粮食企业亏损大都发生在市价走低的时期。高价时期购进的大量粮食，由于库存压力等原因，必须在以后的一段时期内大量抛售，促使粮价走低，企业就产生亏损。　　改革开放后，中国宏观经济几起几落，面临着严重的通货膨胀压力，很多人一度认为粮食短缺造成粮价上涨，粮价上涨造成通货膨胀。面对通胀压力，政府不相信市场机制以及价格的周期性调整，而是实行农业保护主义政策，刺激国内粮食生产和增加农民收入，以此平抑物价。从我国粮棉油流通政策来看，对粮油价格影响较大的是1994年至1996年前后几年出台的政策：1994年和1996年两次提高粮食收购价40%以上，粮食收购价从此高于市场价；1996年实行保护价敞开收购政策，敞开收购农民余粮；并且由于对国内粮食生产能力的担心，国家开始大量进口粮食。政策实施后，企业形成过量库存，逼迫增加销售，随着市场供给增加，市价迅速走低，c≥(a b)不能成立，库存释放越多国有粮棉油企业的亏损也就越多，农发行的不良贷款因此增长。保护主义政策通过粮食收购价格影响农发行不良贷款形成，突出表现是90年代后期不良贷款的大幅增长。没有证据表明1996年以后政府和银行对国有粮食企业放松监管，市场价格1996年以后的波动幅度也不比以前大，而粮食产量更不可能发生如此幅度的增长，1996年以后发生的巨额亏损只能由相关政策出台对市场价格以及粮棉流通量的影响来解释。　　三、政府干预与不良贷款　　经济改革开始后，减少国家财政负担，政府曾经在1985年、1993年、1998年分别对粮食流通体制进行市场化改革，试图通过放开价格、放开经营、增强粮食企业活力，让市场调节供求，进一步向粮食商品化、经营市场化方向推进。改革往往选择在粮棉过剩时实施，库存压力和潜在财政损失是政府推进流通体制市场化改革的首要考虑因素，改革措施实施后，由于价值规律的作用，农产品产量回落。现在看来，这些调节是合理的，但调节强度稍大时，政府误认为市场化改革本身出了问题，于是恢复原先的行政控制，部分甚至全部否定原先的市场化改革。行政手段一抓就灵，农产品很快回复到过剩状态，政府又面临着财政压力，于是这种制度变迁的再次反复，但力度更大，这就是粮棉流通改革“松时放、紧时收”现象(卢锋，2004)，发展到后来，1998年粮改基本上就是按照计划经济的思路来设计的。　　在制度变迁的一次次反复中，国有粮棉油企业是宏观调控直接可用的工具，屡试不爽，但是国家在对市场干预的过程中也形成了资金供给的“倒逼机制”：要控制粮食市场，政府只有依靠国有粮棉油企业，必须提供粮棉油流通所需资金，政府信息不全面，实际上是企业要多少资金，政府就供给多少资金。在此五条件资金供给机制下，国有粮棉油企业更无需注意其经营管理，企业软预算约束预期再一次被强化。另一方面，随着粮棉油市场化改革的一次次反复，政府漠视市场规律的作用，用看得见的手对市场过度调节，价格信号被人为扭曲，供求周期的正常变换被打断，粮棉供求周期变换越来越猛，价格波动幅度也更大。改革开放初期要通过近十年的时间完成一次相对完整的周期变化，在上个世纪90年的10年里却差不多经历了两个周期。 　　因此，政府干预市场从两个方面影响到农发行的贷款质量：强化了企业软预算约束预期，加剧了市场价格波动。这些因素使得国有粮棉油企业经营带有几个特征：资金来源便利、具有扩张业务的冲动、市场价格风险大、不具有抵抗市场风险的能力。企业大面积亏损是情理之中的，但政府要继续实现政治利益最大化，选择不破产清算问题企业，其成本通过政策性的挂账机制在农发行不断累积。我国经济转轨是渐进式的，存量不动，改革增量，具体到粮棉流通体制改革，政府采取的做法一般是对历史形成的不良贷款采取挂账的做法，先把问题搁置起来，在争取了对问题处理时间的同时，也是对不良贷款的一种默认，这种默认实际上强化了企业和农发行的软预算约束预期。　　上面的讨论没有区分地方政府与中央政府，假设其利益目标一致，但实际上自财政“分灶吃饭”以来，地方政府是一个独立的利益主体，具有不同于中央政府的利益诉求。国有粮棉油企业归各个地方管理，成为地方政府向中央争取资源的有效途径，在与中央政府的博弈中，地方政府和粮棉企业将农发行贷款视为中央政府财政资金，共谋侵占农发行资金。另一方面，为确保粮食安全和粮食供求关系平衡，中央政府实行粮食“省长负责制”，要地方政府实现辖区内的供求平衡，并与中央共同承担财政补贴责任，由于地方政府财力有限，往往不能也不愿拿出足够的资金补贴粮棉企业，企业因此不能及时偿还农发行的部分贷款。　　这两个因素使得一部分不良贷款实际上由地方政府承担。中央政府出于厘清责任的考虑，往往要地方政府正式承担这一项责任，即所谓的政策性挂账清理认定，明确规定哪些不良贷款由地方财政负责。“中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人的想像”(魏加宁，2004)，农发行的不良贷款虽然划归到地方政府名下或者得到地方政府担保，但是由于财力所限，依然得不到偿还，而且从地方财政收支情况来看近期偿还的可能性不大，统计资料显示，截至2003年底财政担保的各类挂账占农发行不良贷款的96.2%(不考虑1998年以后挂账因素)。　　分析地方政府对农发行贷款质量的影响，可以观察各省级分行的不良贷款率(不良贷款／贷款总额)与贷款总量(2003年末数据)的相关性。各行的不良贷款率与贷款量的多少呈正比例关系，即贷款总额越大，不良贷款率越高。之所以呈现这种关系，在没有严格实证检验的情况下，可以推测以下原因：(1)贷款量大一般都是粮棉主产区，与中央共担的补贴额就大，而主产区往往财力不够，不能偿还的不良贷款相对就多，反之主销区不良贷款相对就少；(2)主产区“弱财政”，通过国有粮棉企业与中央政府博弈的动机强烈，倾向于指使企业挤占挪用农发行信贷资金。　　四、基本结论和政策建议　　一般认为，农业发展银行发展过程中的问题集中于两点：不良贷款数额大，没有发挥应有的支农作用。农发行与商业银行一样，同样面临着双重软预算约束，但不同的是农发行专注于积弱积贫的农业领域，面临的经营环境直接受国家宏观调控的影响，政府干预的因素更突出。从理论上可以梳理出制约农发行贷款质量的几个因素：软预算约束、市场价格、政府干预，三者相互依赖，交相促进，共同作用形成了农发行不良贷款。　　软预算约束是内生因素，是企业和银行在相互关系中形成的一种理性预期，不需要其他条件就能产生不良贷款；市场价格和政府干预是外生因素，其本身在一定条件下产生不良贷款；政府干预加深了企业的软预算约束预期和加剧了市场价格波动，市场价格波动因为政府对经济的不当干预又进一步转化为企业的软预算约束预期。不良贷款是所有因素综合作用的结果，单纯分析某一方面是有失偏颇的，政府干预是唯一不受外界影响的因素，解决问题的起点应该是限制政府对市场的不当干预，打破政府干预那个角，整个循环的平衡就破坏了。解决问题的关键是破除银行和企业软预算约束预期，其他因素都通过软预算约束起作用。　　基于上面的分析，本文认为在以后的业务发展中，农业发展银行要降低贷款的信贷风险，首先中央政府要减少对市场的不合理干预，不赋予国有粮棉油企业以政策性任务，从根本上取消企业的软预算约束。本文的第一点政策建议是进—步开放粮棉油市场，通过进一步的粮食流通体制改革使国有粮棉油企业成为真正的市场主体，在市场自由竞争中发展壮大，取消一切政策上的优势，彻底打破企业的软预算约束预期。　　其次，当现有管理体制诱致的金融风险在现有的制度框架内累积甚至无法化解时，现有制度成本(包括经济成本和政治成本)远远大于制度收益，政府效用函数必然从租金最大化向效率优先转移，政府合理的选择是推进农发行改革，实施效率型制度创新。本文的第二点政策建议是农业发展银行要正确认识不良贷款的产生机制，顺应政府效用函数的转变，确立效率导向的业务发展战略，主动推动制度创新，对内建立科学的治理结构，硬化总行对基层机构的预算约束，寻找合适的业务领域，成为制度变迁的“第一行动集团”，通过增量改革来化解存量。　　再次，目前地方政府与国有企业仍然存在某种程度的政企不分，企业的经营机制没有理顺，经营目标仍然扭曲，这一点在经济不发达地区尤为明显。本文的第三点政策建议是在目前地方中央的关系没有理顺、地方政府债务包袱沉重的情况下，农业发展银行在经营管理中要依靠地方政府开展工作，但不可依赖地方政府，必须把评价地方金融生态环境纳入贷款审批之中。　　参考文献：　　[1]魏加宁.关于中国的地方债务问题及其对策思考.国务院发展研究中心报告,2004.　　[2]姚洋，杨雷.制度供给失衡和中国财政分权的后果[J].战略与管理，2003，(3).　　[3]陈红旗.粮食政策的历史和现实[J].中国审计，1998,(7).　　[4]卢锋.粮食巨额亏损的深层根源[J].调研世界，1999,(3).　　[5]卢锋.半周期改革现象——我国粮棉流通改革和食物安全研究[M].北京：北京大学出版社,2004,(9).　　[6]廖国民，刘巍.银行体制、破产成本与政府担保——国有银行不良资产形成的一个分析框架[J].管理世界,2005,(3).　　[7]江曙霞，罗杰.国有商业银行改革政府效用函数的动态优——基于租金偏好和效率偏好的选择[J].财经研究,2004,(11).　　[8]李柯勇.封闭运行结硕果.中国金融，2003，(7).　　[9]杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论[J].经济研究， 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