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国有金融机构监事会：制度背景和路径选择

2017-09-25 01:23 两年来的实践证明，监事会制度是行之有效、先进的监管制度，对防范风险、促进金融改革与起到了积极的推动作用。但是，我们也要看到，监事会制度是一件新事物，在实践中还面临不少困难和，需要我们不断积累经验，不断完善，不断探索创新。一、建立监事会制度是强化金融监督与控制机制的必然选择金融业存在的主要问题是，金融机构重复设置严重，冗员过多，资产质量、经营效益和管理水平低下。造成这些问题的原因错综复杂，但根本原因在于国有金融资产“产权虚置”和“所有者缺位”，从而出现“内部人控制”问题，造成国有金融资产大量流失。要提高金融运行效率，确保国有金融资产保值增值和安全运行，必须适应金融改革要求，进一步健全、完善、创新金融监管和控制体制。从金融机构的监管与控制角度看，主要存在五个问题：一是由于计划体制遗留的政府职能与市场化改革不相适应，金融机构缺乏有效的监督机制，监督机构过多，职能重叠，审计、财政、人民银行等部门所采取的各种监管措施都可以代表国家履行监督职能，结果往往造成监督不能真正到位；二是金融信息失真，使监管部门难以判断金融机构的真实情况，也丧失了会计信息应有的预警作用；三是一些金融机构的“董事会”分别由政府若干个部门组成，监督权、人事权、收益权、重大决策权严重分离，这种不合理的管理与监督方式使银行无所适从，使银行的内部控制得不到有效的制约；四是金融机构的内审制度、内审机构虽相对健全，但往往受制于部门约束，形同虚设；五是银行经营管理者缺乏最起码的约束，他们既代表国家利益，又代表本金融机构的利益，而这二者的利益并不总是一致的，结果往往是部门利益国家利益，造成经营者行为短期化、过度投资、侵蚀利润，负盈不负亏、做假账、设小金库等。这种一身二任的角色表明，产权虚置、所有者缺位、内部人控制的问题无法依靠改革金融机构本身得到根本解决，只有强化出资人的监管职能。金融改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的金融制度。建立监事会制度就是代表国家以出资人的身份去监督代表国家进行经营的法人，约束金融机构的经营行为所作的一种制度安排，体现在以下四个方面：第一，强化出资人的监管职能。国有金融机构在我国金融机构体系中占主体地位，加强对国有金融机构的监督管理，是金融监管工作的重要任务。国务院派出监事会，代表国家对国有金融机构的资产质量及国有资产保值增值状况实施监督，这就可以从制度上使国家作为国有金融资产所有者的监督职能得到保证和落实。第二，健全金融监督机制。改革开放以来，我国的金融业迅速发展，金融监管机构、财政和审计部门加强了对金融机构的监督检查工作。监事会制度的建立，是适应形势发展和工作需要、加强对金融机构监督的又一个重要举措。国务院派出监事会，代表国有资产所有者开展以财务监督检查为核心的监督检查工作，这种监督检查与财政和审计等有关部门的财务监督检查相结合，与金融监管机构对金融机构及其金融活动的合法性监督管理相结合，与金融机构内部审计和稽核部门的监督检查相结合，从而使我国的金融机构监督体系和机制更加趋于完善。第三，加强对金融机构管理者的监督。监事会在进行财务等方面监督检查的同时，对国有金融机构主要负责人的经营管理行为进行规范化、系统化评估，把对“事”的监督检查和对“人”的监督结合起来，有利于管理者增强自律理念，克服追求短期绩效等短期行为。第四，促进金融机构加强管理、提高效益。监事会工作的目的是保证国有资产的保值增值，而实现这个目标根本要靠深化金融改革，改善金融机构的经营管理，提高资产质量和经营效益。通过监事会和政府有关部门，金融监管机构共同加强监督检查工作，有利于国有金融机构及时发现和纠正存在的问题，从业务经营、资产质量、收支状况等方面入手，深化改革，健全制度，加强管理，防范风险，提高效益，从而也有利于金融机构更好地支持国民经济和现代化建设事业的发展。二、监事会制度是符合国际惯例的制度创新监事会制度是在充分借鉴国际经验的基础上，结合我国机构的实际情况实施的，既是一项重要的制度创新，又符合国际惯例。国外有两种典型的公司治理结构，一是以英美为代表的市场式治理结构，在这种模式下，股东通过资本市场发挥对经理人的监督作用，如敌意收购、大量抛售股票等都是对公司状况的一种反映，而董事会的力量相对薄弱；二是以德国和日本为代表的关系式治理结构，其特点是对通过大股东的集中控股，在董事会中享有充分的发言权，从公司内部直接监督经理人，市场式治理结构的弱点是股东追求短期效益所导致的公司短期行为，公司只注重短期收益，不重视与开发和人力资本的投入。这种治理方式对公司缺乏事前监督，往往要等到公司出现巨额亏损等不良业绩时才能发现采取措施，如更换总经理等，而关系式治理结构的缺点是透明度差，其长处在于注重公司的长远。一些西方发达国家监管还采取了以下具体做法：一是派出高级官员进入企业领导层，在企业董事会担任重要职务；参与和决定企业的发展决策和生产经营决策，对企业的发展和经营管理活动具有指挥权和决定权；三是享受企业的利益和优厚待遇；四是定期和不定期向政府和议会报告工作，对政府和议会承担责任，实行重大事项报告制。这些做法的缺点是，参与决策却不承担决策失误的责任，而且派入人员的权力过大，企业决策。良好的治理结构应当是，所有者选举并监督董事，董事会监督经理人，经理人经营企业，环环相扣，有效制约。从形式上看，我国金融企业的治理结构并不含糊：股东是全国人民，委托政府?董事会?行使所有权，政府任命经理人?行长，经理?。然而，清楚的结构并未带来有效的监督，存在制度性缺陷，主要是管事的人太多，承担责任的人太少，金融机构不知道谁代表国家，应该对谁负责。派驻监事会制度就是在深入研究中外公司治理结构的基础上，结合我国国情采取的新举措。监事会代表国家以所有者的身份对国有金融机构行使监督和考核经理人的职能，可以有效地制约和控制经理人的行为。为确保监事会开展检查工作能独立、公正、权威与专业地进行，监事会制度作了特殊的安排，一是监事会直接隶属国务院，由国务院派出，对国务院负责，向国务院报告，监事会主席也由国务院任命，不受任何部门的制约，监督行为主体与客体之间不存在利益上的联系，体现了监事会的独立性；二是九届全国人大第十三次会议通过《公司法》修正案，对国有企业监事会制度做了明确规定，解决了国有资产监督制度的理发问题。与此同时，国务院制定并颁布了《国有重点金融机构监事会暂行条例》，明确规定了监事会的职责，工作范围、工作方式、工作重点、工作纪律以及被监督检查单位的责任和义务，正确定位了监事会与被监督检查单位的关系，保证监事会工作有法可依，三是监事会主席实行行业回避和定期岗位轮换制度，保证了监事会的公正性；四是监事会主席由国家省部级干部担任，保证检查工作顺利进行，增强了监事会工作的权威性；五是监事会成员由各监管单位选调，工作经验丰富，并聘请了师事务所参与审计，保障了监事会工作的专业性。三、继续完善监事会制度的几点思考政府按照市场的要求，建立办事高效，运转有序、行为规范的行政管理体系，是金融业改革与发展的重要保证。对金融业放得开，管得住，是分权与控制的基本要求。放开，政府不再干预金融业的经营管理：管住，向金融机构派驻监事会，是搞好金融业的制度保障。一年多来的实践证明，监事会制度是行之有效的，对防范金融风险、促进金融改革与发展起到了积极的推动作用。但是，我们也要看到，监事会制度是一件新事物，其在实践中还面临不少困难和问题，需要我们不断积累经验，不断完善，不断探索创新。１．建立健全再监督机制。在这样一个有着“以和为贵、讲究人情”的国度里，仅靠行业回避和定期轮换是不够的。应考虑对监事会成员有一个符合市场原则的利益相关、权责分明的激励、约束机制，建立起对监督者进行监督的制度，使监督者也处于被监督之下。同时，可借鉴中介机构中合伙人制的通行做法，确立监事会成员之间的连带责任，互相监督，互相制衡。要正确界定履行监督职能与维护机构自主经营权的关系，监事会是国务院派出的，必须按《条例》规定对国务院负责：监事会的监督检查对象是各金融机构，必须对各金融机构负责，力求客观公正、实事求是。２．改革监管体制，整合监管职能，降低监管成本，提高监管效率。监事会工作不是国有金融资产监管工作的全部，更不是金融机构治理结构建设的全部。监事会工作不同于财政、审计、中央银行等监管部门以及中介机构?如师事务所?的监管职能，不可能也不应该替代和包揽这些部门和机构的职能。中央银行等部门实施行业监管的核心是市场监管，包括市场准入、业务范围的界定、审慎比率、市场退出等等；而监事会是以国有资产产权代表的身份、以保障所有者权益为目标的全面监管。的是监管者太多。对金融机构的监管，包括国务院派驻各金融机构监事会，财政部、人民银行、证监会、保监会、审计署等部门，尽管上述监管机构的监管职能不完全相同，监管的职责，角度和侧重点也不完全相同，但监管的形式、手段和大同小异。这种多头监管的格局，表面上看似监管加强了，实践中已经暴露出我国金融监管体系的结构、效率和无序问题，一方面，多头监管浪费大量的人力、物力和财力，监管成本高，制度效率低；另方面，被监管单位常年应付各种连续检查?监事会一驻三年，人民银行也在各金融机构设有办公室，派员常驻，财政部、证监会、保监会、审计署也对相关金融机构进行常规检查?，如果这种状况不尽快加以改革，势必金融机构的正常经营管理活动。更重要的是，目前多头监管的体制已不能适应我国加入世界贸易组织后金融混业经营和统一监管的大趋势。改革多头监管的局面，可以考虑合并国有金融机构监事会、证监会，保监会，分离财政部、人民银行、审计署的金融监管职能，成立直属国务院领导的国家金融监管局。对金融机构及其业务活动实施全面监管。国家金融监管局内设主要机构及职能：１?各金融机构监事会，主要负责监管金融机构资产质量，偿债能力、利润的真实性以及财务状况等；?２?货币政策监管司，主要负责监管金融机构执行货币、信贷政策的情况和所有业务的经营管理情况；?３?金融业务审计司，主要负责聘请会计师事务所对各金融机构进行年度审计，并负责公开披露年报信息；?４?证券业务监督司，负责监管证券机构的业务活动；?５?保险业务监督司，负责监管保险机构的业务活动；?６?外资金融机构监管司，负责入世后对外资金融业务的监管。这种架构，有利于统一分工，统一工作，各有侧重，既能做到信息共享，又可节约监管成本，更有利于被监管金融机构集中精力开拓业务，从事经营管理。３．建立监管信息管理系统，提升监管技术手段，实施动态监管和过程监管。可靠而相关的信息是有效监督的前提。国际上，外部股东通过公开信息实施监督，内部股东则可以通过内部信息直接控制。两权分离产生了信息不对称问题，也带来了监督上的困难。我国对金融业现有的传统监管手段已难以适应金融新业务的不断出现和快速，应建立规范，全面、的监管指标评价体系，对被监督单位提出全面反映资产状况、财务状况和经营成果的信息要求，利用机进行信息化管理。可通过局域网建立和实现监事会与被监督单位间的交互，通过网络化动态管理实施即时监管和过程监管，达到监管目的。４．建立监事会合理有效的流动机制、激励机制、约束机制和再培训机制，以逐步形成能上能下、流动有序、权责明确、利益相关、高效运转的良好局面，要营造一批既了解国有机构，又有丰富实践经验的专业监督队伍．各金融机构拟提拔的中层以上负责人可以先交流到监事会工作锻炼，也可以逐步从监事会成员中选拔优秀人才到重点金融机构工作，定期交流，合理流动，以选拔人才、培养人才、储备人才。 内容来自www.nseac.com