国际货币基金协定变革与中国金融立法(3)
2017-12-13 01:08
导读：三、适应国际经济发展要求的中国金融立法 中国履行基金协定的义务，既是国际组织对成员国的法律要求，也是中国抓住跨世纪发展的机遇，通过融入世
三、适应国际经济发展要求的中国金融立法 中国履行基金协定的义务，既是国际组织对成员国的法律要求，也是中国抓住跨世纪发展的机遇，通过融入世界经济一体化发展的潮流并进而力争步入发达市场经济国家之列的必然选择。这首先是因为基金协定历经半个多世纪的发展至今都是最重要的国际经济条约之一，是调整国际货币关系和外汇交易规则的唯一的国际性法律规范。由它所创立的基金组织与世界银行和世贸组织一起被誉为世界经济发展的三大经济支柱，任何对基金协定的法律义务予以放弃的行为都是不明智的。其次，遵守基金协定的要求是一国与其它重要国际组织进行合作的前提，如世界银行集团中无论是国际复兴开发银行、国际开发协会还是国际金融公司，都要求一国在加入时必须首先是基金组织的成员国，那么成为基金组织成员国并遵守基金协定的义务已成为各国最基本的国际法律义务，是它们进行国际经贸往来的大前提。如果仅仅把履行基金协定的义务看成是自己国家宏观货币立法、外汇交易规则、金融监管机制良性运作的成本甚至阻力，就只能说明该国在参与国际金融事务游戏规则时的被动切入。必须看到，基金协定同时也赋予了基金组织明确的义务，成员国队伍的扩大，只能意味着基金组织责任的加重。紧紧抓住基金组织的义务要求，在强化和完善国内金融立法的同时，充分把握根据基金协定得到的权利，以获得在国际货币关系中的主动权，有利于改善本国的国际环境。1997年的香港回归大大增强了中国的综合国力，也带来了基金组织能否对中国予以特别增资问题。在 1998年初，在基金的借款总安排实施过程中又达成的借款新安排协议中，25个参加方已有了中国香港一席之位，说明基金组织已把中国香港地区视为信誉高的一组国家和地区中的一员，按照《巴塞尔协议》的要求，其商业银行资产的风险适用低风险权数月由于香港的回归中国而使基金组织增加中国的份额应该说是合理合法的。从基金第11次份额总检查后的增资来看，中国的位置虽然仍居第 11位，按份额已增至 46. 872亿特别提款权，占基金组织总份额的 2.211％。中国目前在国际金融发展中的特殊地位，使我们必须认真审视和中国货币金融立法的完善问题。 中国金融立法的完善，从根本上说，首先应考虑金融制度的变革与完善问题。笔者认为，符合主义市场经济要求的中国金融法应该是一个主体健全、经营自由、监管严格的化和国际化的法律制度，是以货币金融法、投资金融法和贸易金融法为框架的法律体系。如果以基金协定对成员国的义务要求来衡量，中国的货币金融法可以说已经摆脱了传统计划经济的集臼，而建立起了符合国际货币关系要求的，以市场经济为调整对象的法律体系。（1）以 1995年《中国人民银行法》的颁布为标志，确立了独立制定和执行货币政策的中央银行调控体系，保证地制定和实施货币政策，控制货币供应量，保持币值的基本稳定；领导、管理和监督金融机构；维持金融体系的安全、有效运行。（2）作为 90年代前期外汇体制改革的成果，1996年通过的《外汇管理条例》及其 1997年的修订，初步形成了符合基金决定要求的外汇管理法体系，使中国顺利地从基金组织第14条成员国进入到第8条成员国的行列，比中国向基金组织承诺的时间提前了四年。这标志着中国在国际货币事务中法律地位的提高和法律义务的变化。（3）在近年来国际社会频繁爆发金融危机的情况下，中国始终保持稳定的金融形势，这与其健全而完善的国际储备管理立法和调整国际收支平衡的宏观政策是分不开的。 但是，也应该看到目前中国货币金融立法与基金协定要求的差距，立法的明显滞后同我国金融改革和保障金融安全的要求还不相适应，其主要原因在于中国没有把金融业发展成具有国际竞争力的产业，而且是战略性产业，其法律环境仍不够透明。具体表现为：（l）中国人民银行作为央行的独立地位尚不明确，其立法尚未以市场经济为依准，在公开市场业务、存款准备金、再贴现率、基准利率、汇率、贷款限度等方面缺乏完善的调控手段，在从直接控制向间接调控转变的过渡中，立法的明确性不够。（2）在实现了人民币经常项目自由兑换之后，资本项目自由流动已提上日程，在基金协定准备把资本项目交易纳入管理框架时，如果我国相应立法不能提前考虑这一问题，就注定了今后与基金协定要求的差距存在。（3）现行的《商业银行法》并未赋予各商业银行完全独立的地位，导致金融系统独立性差，受政府干预过重，而财政税收体制上的条块化管理，造成金融业缺乏自主性和竞争性。目前对商业银行风险及破产制度立法阙如，使我国银行服务质量差、效率低，造成量现金体外循环。（4）我国的金融监管制度无论是宏观监管还是微观监管都显得薄弱，央行的金融监管体系尚不完善，具体操作中缺乏明确、统一、公开、公平的监管标准应所引起的对国家宏观货币政策及立法即时监管的失误所带来的危害远远大于微观融资法的缺失。在微观监管方面，法律、法规的可操作性差，增加了逃税的机会，使税务负担主要集中在难以逃税的国有大中型企业和诚实缴税的其他企业，形成一种反向淘汰机制。（5）银行服务规范的落后，阻碍了货币市场和资本市场的发育。 通过目前中国货币金融立法现状，兹提出如下建议，以期能给立法部门更多的启示： 第一，加快外汇管制松动的步伐，以金融机制带动国内经济的飞速发展，为人民币的自由化进程扫清障碍。中国外汇调剂中心的成立，标示着我国同世界发达国家金融体制的接轨，但以其目前的业务能力，要想达到充分发挥现有外汇资金的经济效益及多渠道利用外汇资金之目的，还应加强以下几方面的工作：（1）增加外汇币种，拓展业务范围，实现外汇资金优化分配；（2）中央银河应建立“外汇平准基金”（Foreign Exchange Equilibriumund）等自动补给机制，利用这笔专项基金在外汇市场直接进行买卖，以影响外汇汇率；（3）加强国内各项金融法规及配套规定的建设，《如汇交易法》、《证券法》以及《中央银行法》等。同时，将外汇调剂中心正式转化为营汇银行的外汇市场，为新的金融体制奠定良好的法律基础。 第二，优化国际储备结构，保证黄金储备，确定适当的外汇储备并选择合理的保值措施。为维护货币的稳定，一方面应适当增加黄金储备的比例，在确保安全的前提下，实现外汇储备的增值；另一方面发强对黄金市场的管理。目前，我国已制订了一些法规，如《中华人民共和国金银管理条例》及其《施行细则》、《对金银进出国境的管理办法》、《关于取缔自发黄金市场加强黄金产品管理的通知》等多个行政法规、规章和规范性文件，已经步入依法管理的轨道。同时加强外汇管理，正确处理好外汇储备严格管理立法与适度投资的关系。比如，我国在确定好适度储备水平后，可尽量在投资安全性较高的发达国家或经济稳定增长的发展中国家进行投资；在开展对外投资过程中，应考虑成立专门性外汇储备投资机构，履行投资职责，同时制订有关外汇储备投资管理法及配套法规，以立法保障和规范投资行为，实现投资法制化。 第三，在取消人民币经常项目兑换限制的基础上，加强对资本
项目管理的立法及操作研究，为尽早实现人民币完全可兑换的目标创造良好的法律环境。（1）对以前已有的管理办法进行修改，如对外债及对外担保的管理；（2）对新出现的资本项目下交易方式及以前尚未作出规定的方面，制定出新的法规或在原有的法规中增加相应条款，将项目融资、远期信用证、可转换债券、浮息票据等，纳入外债管理范围；（3）在资本出入境管理方面，从以前的只注意资本流出管理转为对资本流出、流入都进行管理；（4）在条件成熟时，可考虑开放我国的居民对外投资控制，可规定每个居民每年可汇出金额上限，将对外投资纳入一个合理范围，严格限定对外投资用途，从对外亘接投资入手放开口子，同时把控制个人或机构违法挟国有资金外逃作为放开后的重点监控目标；（ 5）对于短期资本流动的开放仍然要相当谨慎，以防止投机资本的流入扰乱金融市场。在对短期资本流动进行立法时，应注意国际经验考虑在短期资本流动开放之后用对短期资本流出、流入适当收税的办法加以限制。在资本项目管理立法上的成功，是建立国际货币新秩序的必然要求。
