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国际货币基金协定变革与中国金融立法

2017-12-13 01:08 提要: 作者首先了在创新、资本项目自由化、浮动汇率的危机及欧元出台背景下全面调整国际货币关系的国际条约——国际货币基金协定所面临的困境及挑战，提出基金协定在国际收支法、国际储备法、外汇管制法及国际汇率制度等方面必须进行变革，以适应新的国际形势。针对金融体制改革现状及货币银行立法之不足，作者指出，中国金融立法完善的根本在于货币金融制度的构建，在保证已经初步确立的金融法制前提下，应加强资本项目的外汇管制法，严格规范国际储备法，建立有效的金融风险预警机制，为人民币实现自由化创造良好环境，以适应国际货币新秩序及世界经济一体化的要求。　　关键词：国际货币基金协定金融危机外汇管制资本帐户汇率制度　　诞生于 1944年布雷顿森林会议的国际货币基金协定（以下简称基金协定），是国际货币领域最重要的国际条约。它的签订标志着国际货币法的创立。它所确立的国际收支平衡法律制度、国际储备法律制度地率的国际安排制度、外汇管制规则四大经济制度及对它们的监管合作机制，使国际货币基金组织（以下简称基金组织）能有效地协调和减少各国货币金融政策与法律的冲突与摩擦，为整个国际货币关系提供了具有广泛法律效力的　　国际法规范和体系。但是，世纪之交，在全球经济。日益突出的一体化趋势背景下时而能听到要求取消基金组织，放弃基金协定作为国际货币法律规制的要求。基金协定有古存在下去的必要？这一在经济学界曾一度引起争论，但在国际法学界尚无人正面提出。如果从法制的角度探讨基金协定的合理性，就应该以国际货币关系为大背景来分析。国际货币关系的法律表现即为一健全而完善的国际货币秩序，它应该以明确而公认的本位货币、国际储备币种及有效的汇率制度为标志。以这样的标准来衡量，首先，国际货币的法律秩序要求解决三个关键性问题：其一有效保护成员国已经采用的汇率机制；其二灵活调节国际收支；其三保证国际储备货币的供给。由于这些问题涉及一国经济运行的基础及经济制度的选择，所以，进行国际协调的难度很大，而基金协定恰恰满足了这三个方面的法律需求。虽然协定签订时认可的成员国货币与美元、黄金双挂钩的固定汇率制已被有管理的浮动汇率制所取代，但它所确立的有关外汇、储备、收支、汇率的国际法律规则却一直通行于各成员国的交易中，成为现今国际经济秩序的重要组成部分，而且随着基金协定的几次修改，其原有的缺欠及其局限也正在不断克服之中。其次，基金协定的重要性还表现为货币的国内法规则在很大程度上直接来源于国际公法，这种联系的建立主要出自于基金协定条文，因为在成员国所遵循的外汇管制条例中，基金协定决定了 180多个成员国的公共政策，而且这里含有一些处理成员国某些合同强制性的特定条款，基金协定对成员国国内货币立法的有人视其为“国际法向国内法移植”的一种表现，且不论这种说法正确与否，但至少它反映了基金协定对成员国的货币立法的巨大作用。所以，客观地说，尽管基金协定在跨世纪的今天，存在一系列的危机和问题在同样也面临着一系列的发展机遇，在世界经济一体化，国际金融组织影响力不断上升的情况下，基金组织及其协定同样拥有巨大的发展潜力和市场。　　一、世纪之交基金协定面临的困境及其挑战　　（一）金融创新给基金协定国际收支立法带来的冲击　　70年代以来，大规模的国际金融创新开始成为一股势不可挡的潮流，刺激了越来越多的国际银行从事投机交易。金融创新给基金决定带来的最大影响是对国际收支调节立法的冲击。基金协定是在国际立法层面上规范国际收支平衡问题的，它创设了普通提款权（General Drawing Rights）制度、借款总安排（ General Arrangement of Borrowing）制度、备用安排（Stand－by Arrange ment）规度，以在成员国由于国际收支不平衡导致的资金短缺出现时融通资金。而基金协定对成员国申请上述资金援助规定了一个较为苛刻的标准“条件性” （Conditionality），其原则与实质就是强调基金组织贷款必须同削弱或消除国际收支逆差的根源相结合。条件性的设立，旨在鼓励成员国在收支困难出现的初期就采取措施，明确绩效标准（ Performance Criteria）的数量和内容越免出现根源性收支问题。可见，条件性无疑为基金组织约束那些打算通过备用安排制度使用基金组织普通提款权的成员国提供了明确的法律标准，从而也使以借款总安排支持基金组织的成员国通过“条件性”，间接地制约了国际收支失衡成员国从基金组织获得援助，其最终目标在于调整成员国国际收支。但是，金融创新工具的出现，使资金短缺成员国完全可以回避基金协定对其收支平衡监管的'条件性“要求，利用新的金融产品多渠道获得资金，规避基金协定”调整国际收支均衡“这一根本宗旨对成员国的制约，使基金协定中”条件性“标准难以发挥应有作用。　　（二）全球化背景下资本项目的流动浪潮使基金协定外汇管理制度面临挑战　　近年来，世界范围内国际资本流动总量与净值的明显增加已成为国际经济发展的重要特征。逐步放松对资本项目的管制直至自由化，应该说是一个国家市场经济发展成熟乃至繁荣的必经阶段，但是，开放自由的资本流动也会带来相应的经济风险，1997年的东南亚金融危机即为明证。因此，在全球积极推进改革，旨在建立稳健的宏观经济运作秩序和良好的金融体系时，如何有序地逐步取消资本项目管制，并防范相应的经济风险就应被提上议事日程。在国内立法中，很多国家已把外汇管制立法的焦点由对经常项目的关注转移到资本项目帐户上。而就国际法而言，包括基金协定在内，迄今尚无一个国际性立法对此加以管制。基金协定中外汇管制条款仅仅涉及到经常帐户项下的支付和转移限制，它仅仅规定要努力在各成员国之间建立一项经常性交易的多边支付制度，并通过消除外汇限制来促进国际贸易均衡发展。为此，基金协定把经常性外汇交易不加限制的成员国称为“第8条成员国”，限制经常项目自由兑换的国家称为“第14条成员国”。截至1998年底，已经有 4／ 5的基金组织成员国接受了经常帐户可兑换的第 8条款。今后，基金协定面临的主要任务是促进成员国尽早实现资本帐户的可兑换，这就有必要将其立法管辖权扩大到资本流动领域。不过，在推动资本项目的自由兑换方面，不同国家出于自如利益的考虑，而表现出的坦然不同的态度也是基金协定目前面临的主要问题。　　（三）浮动汇率制下的金融危机暴露了基金协定汇率制度的问题　　基金协定追求的最终目标是协调成员国的汇率政策，“保持成员国之间有秩序的汇兑安排，避免竞争性货币贬值。” 为此，基金协定经 1976年第二次修订，确定了至今仍在生效的国际汇率法律体系，这一体系一方面保证浮动汇率与固定汇率均为合法，另一方向，更倾向于保持汇率制度的弹性。在这样的国际汇率法制要求下，各国有权利自行选择适应本国经济的多种形式汇率安排，以及相应的多种形式国际收支调节方式，各国之间没有共同法律上的承诺，更无明确直接的法律义务。这种可选择的弹性汇率制度所带来的直接恶果就是以一国国际收支大面积失衡为表现形式的国际金融市场的动荡和危机。90年代以来的数次国际性金融危机的共同之处都表现为深陷危机的国家多实行浮动汇率政策，汇率随市场变化波动，资本市场的管制取消殆尽。这些都充分反映了基金协定确立的现行国际汇率制度存在弊端。　　按照基金协定设计的浮动汇率制度，各成员国在拥有实际汇率自主权的同时，又要对这种权力施以自我限制，这本身就是一个难以克服的矛盾。尽管国际货币基金协定规定了成员国应承担的国际义务及较为严密的监督规则，但是，事实上国际金融立法的软法倾向极大地削弱了法律规范本身的强制性。因为相对于强行法而言，软法最重要的特征是“法律义务的模糊和法律要求的软弱”。另外，根据现行的基金协定，基金组织对破坏、阻碍汇率制度的国家采取的最终制裁方式是不提供资金援助，这一条对发展中国家效果明显，但对发达国家来说则形同虚设，根本不构成威慑力。　　（四）欧元的出台及其法律问题对基金协定国际储备立法的影响　　1999年 1月 1日欧元的正式启动及欧洲货币联盟的实现，是国际货币法史上的重大事件。欧元出台的直接结果及意义在于使欧洲联盟的统一进入到货币领域，原来为了协调联盟内部各成员国货币及金融交易的成本会消失，欧盟内的外汇储备及外汇结算体系将变得没有意义。从国际货币制度来看，欧元不仅要作为一种交易媒介用于国际贸易结算，还会影响到外汇市场和债券的交易甚至各国外汇储备的构成，进而影响基金协定有关国际储备的立法。首先，欧元将成为国际货币体系内最有竞争力的国际储备货币之一，因为它具有作为国际储备货币的基本特征。这必然会冲击美元作为国际储备货币和国际经济交易计价货币的重要地位。其次，欧元的启动所带来的最直接影响就是特别提款权的定值。由于法国法郎和德国马克己分别由欧元取代，使特别提款权的构成比例已为：美元39％、欧元32％、英镑11％、日元18％。从目前4种货币的权重来看，美元与欧元的汇率变化对特别提款权的价值势必起到决定性作用，基金协定必须为此做出修改。　　欧元的诞生同时也影响到基金协定有关成员国法律地位及其权能的立法。欧无使11个欧盟成员国放弃了已使用数百年之久的、作为国家经济重要象征的本国货币，代之以“欧元”，这种经济主权的转让，必将带来主权的转让。由这种金融领域的发展而带来的法制度变革将是必然的。就成员国而言，欧盟内各国货币将不再承担基金协定赋予的法律义务，其货币立法无需再向基金组织负责。就基金组织而言，其成员类别由独立主权国家和地区为主导而扩大到区域性合作组织作为成员，那么，基金协定不但要调整其国际储备法和有关特别提款权条款，而且，对成员资格认定、权利义务划分等都需要重新确立新的规范。