浅谈政府在高等教育质量管理中的介入程度(2)

    此外，有些中介人型国家会通过立法或出台政策，要求高等机构接受外部质量保证机构的评估和认证。如日本规定2004年4月后，所有的国立、公立和私立大学都必须定期接受外部认证机构的认证，并且这些认证机构须经文部省的鉴定。

    第二，中介入型政府会制定或认可一整套国家质量标准，以规范国内高等教育质量的认证或评估规则、准则。

    在澳大利亚，澳大利亚联邦政府制定了澳大利亚学历资格框架(Australian Qualifications Framework , AQF )，这是澳大利亚学校、和培训及高等教育部门的质量保证国家框架，其中包括对高中、职业教育和培训以及高等教育部门印发现行国家资格证明进行的国家准则。在英国，则是由QAA与英国高等教育部门共同制定一套建立和维护质量及学术标准的准则和参考点。在荷兰，2002年议会通过了《高等教育和研究法案》，要求对大学和高等职业教育学院提供的学位课程按照一套教育、文化和科学部制定的标准进行认证。”

    第三，推动高校内部质量制度建设也是中介人型政府间接管理高等教育质量的重要方式。政府往往通过立法或出台政策，督促高等教育机构建立完善的内部质量管理机制，但不过多施加干预，给予高校较大的自治权力。

    在日本，1991年修订了《大学设置基准》，其中第2条规定大学必须尽力进行自我检查和评价，还要准备适宜的体制。在英国，1985年政府绿皮书《20世纪90年代英国高等教育的发展》中要求高校建立明确而公开的教学质量监督和控制制度及可由校外代理机构进行教学质量评价。其后在1991年的政府白皮书《高等教育的框架》中也提出每一所高等院校承担着保持和提高教学质量的主要责任。

    (三)高介入型政府:“放权”少于“收权”

    在政府高介人型的国家中，高等教育质量管理体系中处处体现着国家和政府的意志，因此该介人类型具有如下特征:第一，高等教育质量管理机构作为国家行政权力机构，自然要对国家负责，并且统一控制全国高等教育质量管理活动。其成员任免、经费来源等都带有强烈的官方色彩。第二，高等教育质量的外部管理力量明显强于内部管理力量。高校内部质量管理制度无论在建立目的、运作方式还是质量指标和标准上，或多或少都受到政府的影响，因而高校的自治权相对较小。

    法国政府是典型的高等教育质量管理高介入型政府。根据1984年法国《高等教育法》成立的法国国家评估委员会(Comite national devaluation,CNE)是一个独立于其他教育部门的，负责评估所有科学、文化和职业公立高等学校的国家行政权力机构，直接向共和国总统报告。i13它评价一切公立高等学校执行的结果，拥有对每件事到现场调查研究的权力，可以建议旨在改进学校管理、提高教学和科研效率的措施。2006年，法国政府因参与博洛尼亚进程(Bologna Process)而建立了高等教育质量评估机构(Agence de 1'evaluation de larecherche et de 1'enseignement superieur, AERES )，该机构同样作为一个独立的行政权力机构，以4年为一个周期，总体评价高等教育和研究。CNE和AERES的经费都由政府提供。CNE的董事会中有25名成员，其中4名成员来自政府有关机构。AERES中董事会也有25名成员，其中2名来自政府有关机构，主席由总统任命。

    另一个典型的高等教育质量管理高介人型政府是俄罗斯政府。俄罗斯高等教育质量评估体系由许可、评定和鉴定三个环节组成，根据1992年《俄罗斯联邦教育法》的规定，许可是指教育机构必须获得办学许可证，评定是指评估教育机构培养工作的内容、质量与国家教育标准的要求水平是否一致，鉴定是指确定教育机构为完成教育过程所提供的条件与地方提出的要求是否一致。俄罗斯教育部组建认可、鉴定和评定部，其主要职能包括接收并审查来自教育机构的需要进行认可、评定和鉴定的;组织并协调一切与教育大纲和教育机构活动质量评价有关的程序;颁发教育活动的许可证和国家鉴定的证明。}'9e2003年，俄罗斯签署了《博洛尼亚宣言》( Bologna Declaration )，由此，俄罗斯引入新的高等教育质量标准和要求，并创建了新的质量评价体系—全俄教育质量评价体系，新的高等教育质量标准体系和鉴定指标体系及其他相关文件，为俄罗斯高等教育质量提供了规范上的保证和执行依据。

    二、高等教育质量管理中三种政府介入类型的比较分析

    根据前述划分标准，目前世界各国政府大致都可分别归为低介人型、中介入型和高介人型三种高等教育质量管理介入类型。但随着各国高等教育的发展及政府管理理念的转变，各国都十分重视对高等教育质量的政府管理方式的改革，因此有必要对这三种政府介入类型做一个比较分析。

    政府在高等教育质量管理中实现低介人的优势在于:一是高等教育质量管理的化程度相对较高，使政府减少直接的干预，且节约了行政资源，转而充分利用社会资源和力量。二是最大限度地维护了高校的自治权利，高校通过对认证机构的自愿选择和自觉接受评估，实现个性发展。其缺陷在于:一是对的健全度和中介市场的成熟度要求很高，一旦存在法律漏洞或出现市场失灵，可能对高等教育质量管理造成不利影响。二是导致高校往往要接受双重乃至三重认证，增加了负担。加之没有统一的质量指标和标准，高等教育的整体发展难以做到均衡和平稳。

    政府高介人型的国家中，高等教育质量管理机构本身是国家行政部门，其差别仅在行政级别的高低。这使高等教育外部质量管理的主要目的是国家对高校的教学、科研质量和绩效管理等情况进行监督和督促，较少从高等教育行业自律的角度出发来考虑，由此导致高校内部质量管理制度的建立目的和准则往往只是为了配合国家质量评估机构的工作和要求，高校处于从属地位的角色。另外，由于官方机构占据大部分市场份额，或是法律及制度不健全造成外部市场尚未成熟等原因，留给社会中介组织发展的空间较小。

      目前国际上的改革趋势是，原高等教育质量管理中实行政府低介人的国家逐渐开始重视政府的作用。这些国家一方面认识到政府在高等教育质量管理上有难以推卸的责任，另一方面也认识到由于政府掌握各种资源且便于调度，以及由上至下推动改革的行政效率等，政府的适度介人将会达到其他主体所达不到的影响力。如美国高等教育认证制度的完善，就得益于联邦政府不断地积极介人。而在高介人型和一些中介人型的国家中，政府则逐渐下放权力给高校和市场。如法国2007年出台的《大学自由和责任法(大学自治法)》，就将教师聘用权下放给高校。又如日本2003年后大学建立标准和审议程序变得更为灵活，大学若设立不太偏离现有学术领域的院系或部门，无需经过事先审议便可通过，以便大学完善组织架构，跟上学术进步和社会变革。}zz}因此，在高等教育质量管理中，政府介人程度的适宜得当能够提高管理的有效性和效率。一方面，政府的介入既要切合本国的教育体制和社会、的实际情况，又要关注国际教育大环境的动态发展对本国高等教育的影响;另一方面政府应当牢固把握宏观管理的界限，避免直接介人高等教育质量管理实践，要将具体的高等教育质量相关事务授权中介组织和高校实施，使高等教育内部和外部质量管理体系协调发展。