论我国境外直接投资中国有资产管理制度的改革(2)
2014-08-27 01:04
导读：2.国家对境外直接投资实行多元化管理，相关企业反而无视管理，导致国有资产流失。目前，我国没有设立一个专门的机构来管理境外直接投资，采取的是
2.国家对境外直接投资实行多元化管理，相关企业反而无视管理，导致国有资产流失。目前，我国没有设立一个专门的机构来管理境外直接投资，采取的是综合性归口管理、专业性管理和行业性管理相结合，中央管理和地方管理相结合，境内机构管理和境外机构管理相结合的多元化管理体制。就境内中央管理而言，商务部、国家发展和改革委员会、国家外汇管理局、国有资产监督管理委员会、财政部、国家税务总局、外交部、各行业部委等依据各自职责各管一块，权力是重叠和缺乏协调的，在实践中很难操作。譬如，在国有资产以个人名义对外投资时，有关管理规章就有原国有资产管理局颁布的《境外国有资产产权登记管理暂行办法》及实施细则，财政部颁布的《境外投资财务管理暂行办法》和国家外汇管理局颁布的《境外投资外汇管理办法》及实施细则等多项。在这些规定之下，其审批和登记程序相当繁杂，耗时过长。为避免贻误境外直接投资的良机，境内某些国有企业就索性规避政府审批，私自以个人名义用国有资产对外投资，且未及时办理具有当地法律效力的产权归属手续，这为国有资产的流失埋下了隐患。
3.国家对国有企业境外直接投资更注重事前审批和产权登记工作，事后的实质监管乏力。我国对境外国有资产的管理主要是投资事前阶段的资产评估、审批、产权登记等程序性措施，对投资后国有资产的运营状况——是否保值、增值等方面的实质性监管较少(如《境外国有资产管理暂行办法》只涉及一些绩效报告等程序上的规定)，即使是对亏损的境外企业，也较少适用有力的惩治措施。在这种管理模式之下，国有企业一般重点关注能否进行境外直接投资，对投资后出效益所做的努力不够，还普遍存在一种“堤外损失堤内补”的想法，不积极随国际市场的变化更新传统的经营管理策略，对境外企业基本上放任不管，加剧了国有资产的亏损、流失状况。
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ） 4.国家对相关国有资产的管理在内容上过于死板，导致某些国有企业不敢、不愿境外直接投资，境外企业也往往绕过国家管理而违规投资、经营。我国目前的境外投资国有资产管理制度以管制为主要内容(包括严格的资产评估登记、审批、外汇汇出和汇回、融资限制等制度)，鼓励与保护性规定不足：鼓励性规定仅包括有限的外汇留成制度，小范围的税收减免、抵免制度，不完全的投资国别、产业指导目录制度，少许的海外直接投资信息服务和资金扶持规定等；保护性规定除了双边条约和多边条约的有关内容外，在国内法层面更只有零星的内容(如国别投资障碍报告制度)，最能体现保护功能的海外直接投资保险制度在我国立法上还是空白。在这种管理取向之下，一些国有企业对境外直接投资犹豫不决、望而却步。值得一提的是，即使是成功“走出去”的境外企业也往往会由于国家管得太死而干脆绕过国家管理违规投资、经营。例如，我国规定，境外投资企业在境外自行筹借和运用资金时，未经境内投资者所在地外汇管理部门审查，并转报经国家外汇管理局批准，其境内投资者、境内金融机构以及其他部门、单位一律不得以任何方式为境外投资企业提供外汇担保；境外投资企业也不得擅自对外提供担保。这些规定给境外企业的筹资、用资和担保设置了很大的障碍，为寻求发展，境外企业只好私自在境外筹借和运用资金，部分国有资产因此而流失。 三、改革相关管理制度，促使境外国有资产保值、增值
1.理顺政府、境内投资国有企业、境外企业三者之间的法律关系，并以此为基础明确管理思路。首先，必须在法律上确立政府国资监管机构(如国资委)的特殊法人主体地位。目前，《企业国有资产监督管理暂行条例》规定国资委是政府直属的特设机构，并没有从法理上明确概念的逻辑内涵。笔者认为，今后要在法律条款上明确写明各级国资监管机构国有资产的出资人地位，确立其特殊法人主体资格。据此，他们与境内投资国有企业(甚至境外企业)的关系就是出资人与受资人、特殊法人与法人之间的关系。如此定位之下，国资监管机构可以顺理成章地行使其作为出资人(或称所有者)的各种权利，如对企业负责人的任免奖惩、企业重大事项的管理、派出监事会等等。至于政府其他管理国有资产部门(如商务、财政、外汇等管理部门)，则主要是履行社会管理者的职责，处于配合国资监管机构进行管理的地位，行使其相关领域的权利。其中，商务管理部门又处于中心地位，研究与制定我国境外直接投资的宏观发展和协调战略，并实施必要的审批制度；财政管理部门协助管理境内投资国有企业、境外企业的投资资金和国家资金，成本的核算管理，工资的核算管理，利润的分配管理，企业亏损的处理，中方职工奖金等方面的问题；外汇管理部门则协助进行外汇风险、来源的评估和审查，关注外汇能否安全、及时、有效地收回。如此管理模式有主有次，互相协调，能适度克服原来部门管理中心不突出、权利重叠的弊端。其次，政府与境内投资国有企业、境外企业要适当保持距离，该管的要管，不该管的不管。也就是说，一方面，政府应加强对企业投资及经营的适当调控与监管以防止国有资产流失，扩大对境外直接投资的公共信息服务等扶持措施以促进国有资产增值。另一方面，政府不宜再采取不符合市场经济原则的直接干预手段，如取消国家外汇管理部门对投资企业可行性研究报告的审查程序；给予投资企业充分的筹资、用资以及用工自主权等等。
