政治与行政关系分合演化的分析(1)(2)

　历史发展到现今，在实践中政治与行政的关系已经趋于混合，但是，这种混合的关系与最初行政从属于政治、行政就是政治的组成部分这种情形是有着本质区别的，政治行政关系的历史演变并非真正的“终点回到了起点”。当前，政治和行政的混合并不等于二者的混同，混合仍以政治与行政的基本分离为前提，政治与行政在执行的主体、职能划分等方面仍然有着明显的不同。例如：当前行政官员虽被赋予政治角色的功能和作用，但是其主要精力和时间依然用于执行政策，政客们绝大部分精力仍集中在政党内部事务和政策制定上；行政与政治官员的界限趋向模糊化，但最终制定政策的合法权威仍然是各个国家的政客；较低层级的文官与政治之间仍然保持着一定的界限，政治与行政角色的模糊化更多地发生在政府的高级职位上，数量有限。
　　曾有学者认为，“从某种意义上说，政治与行政的混合只是一种新的二分法”，笔者非常赞同这一观点，追根溯源，威尔逊、古德诺对政治和行政进行的划分，并非绝对的完全分离，政治行政二分法的重要意义在于它昭示着后来者政府存在着两种不同的职能：表达国家意志以及执行国家意志上的职能，两种职能应当基本分离，但绝非完全分离。作为表达国家意志的政治和作为执行国家意志活动的行政，实际上是存在于一个统一的过程中的。就具体的行政事务和公共事务而言，政治和行政实际上也无法做到完全分离，无法人为割断。所谓绝对的分离，只是政治与行政二分法的一种理想状态，永远不可能达到。在实践中，官僚机构和政策制定机构中诸多事例正在说明，当代政治与行政的关系只是不同于初期的另一种形式的二分，在这种新的二分法中，政治与行政角色虽在具体的事务中发生着密切的联结，但在其职能定位上却是基本分离的，如果以此来审视当代政治行政关系的话，可以认为：政治行政二分法并未宣告终结，它还在用新的形式表征其强大的生命力。

　　三、政治行政二分的现实意义和价值 （转载自中国科教评价网www.nseac.com ）
　　(一)提升效率是公共行政的恒久目标
　　在政治与行政两者分离的情况下，行政相对独立于政治领域，效率研究则成为行政学的主要课题之一，凡是能够有利于效率提升的组织结构与技术，都能为公共行政所用，例如，登哈特认为，行政二分法下，政府行政与任何组织的管理是相同的，效率是其首要目标，因此，公共行政领域可以从企业管理领域学到很多东西，企业管理的技术和方法得以在公共行政领域广泛运用，正是在这一点上，政治行政二分取得了巨大的象征性影响力。上世纪80年代，新公共管理运动对政治行政二分法提出了批评和质疑，但如果深究新公共管理运动的主要内容，无论是弹性市场机制的引入，还是私人企业管理技术和方法的借用，其实都是建立在政治一行政二分的原则之上的，在相对独立的行政领域用技术手段或市场外生力量等来进行管理和调节，效率的提升就具有了可达性。
　　从当代来看，无论是理论上还是实践上，技术化和科学化依旧是政府工作中的重点，至今为止没有哪种理论或观点完全脱离了对行政效率的追求。正是在政治行政二分的观念之下，公共行政在西方成为了“真正的独立的技术性的领域”，民主和效率也在政治和行政两分法的观念中得到了统一。在中国，提高效率已被提上政府的议事日程，党的十六大指明了深化行政管理体制改革的方向和目标，这就是：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”从现实来看，中国的官僚制还处在初步建设阶段，私人管理的技术、理念开始引入到政府管理的实践中，公务员制度仍不够完善，由于这些因素的掣肘，公共行政还未能成为一个高效的领域。把握政治与行政的相对二分，将使得效率保留其在中国公共行政领域中的重要地位，提升效率也将成为中国公共行政的恒久目标之一。

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　　(二)保持行政机关的相对独立性

　　我国的实行的是中国共产党领导下的一党执政多党参政的制度，政治领域和行政领域两者都处于中国共产党的领导下，政策的制定中体现了党的思想，政策的执行也处在党的控制之下，政府机关在党的领导和控制下开展工作。同时，由于中国特定的党政关系的存在，党政不分、以党代政的情况比较突出。从制度安排和实际层面观察，中国的政治和行政两者之间相互整合，是一个统一的整体，和西方国家政府系统虽有区别，但同样相互影响和作用、关系复杂。

　　从学界的观点看，我国行政学界普遍认为在中国政治国情下，政府行政不能脱离政党政治。如有学者从公共政策的角度指出，“政府行政过程实际上是一个执行政策的过程；而政党政治过程则是一个制定政策的过程，政府行政与政党政治两者统一于政策过程。因此，政治必须对行政进行控制，才能够保障政府行政在政策执行过程与政治价值的协调一致，体现政治的意愿。”也有学者从政治体系的角度阐述了“在我国具体的政治背景下，政党与行政二分的问题实质上关于政党和行政的关系界定问题。我们所讲的党政分开是政治领域中的功能性分开，而不是政治与行政的结构性分离，从我国政治体系的稳定性和行政系统功能的完整性思考，论证了行政与政治的不可分性。”

　　但是，笔者认为，以上观点并不等于说在实践中就可以实行以党代政，也并不等于说党政不分的现象是一种正常合理的现象；政治与行政二分法在中国其实有其应用的空间和土壤，应当保持行政机关的相对独立性。坚持保持行政机关的相对独立性，有利于行政部门独立而负责任地行使管理权限，选择正确的行政行为策略与路线，避免因“政治过度侵占行政”造成行政机关管理权限被肢解，管理主体的功能被替换等不利后果，尤其值得指出的是，如果行政权力必须借经政治系统的力量来发挥功效，将可能使行政系统取得行政霸权地位，权力得到不合理地扩张，使很多问题不仅得不到解决，反而变得复杂化，造成严重的政治问题。同时，抹杀政治与行政职能上的区别，强调政治对行政的绝对和全方面的控制，将可能严重挫伤行政的效率和生命力，也可能导致权力过分集中，滋生腐败等诸多不利于社会健康发展的问题。

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　　在我国，党和行政机关的职能应该合理分开，在保持党的领导地位的同时，应当明确各自不同的职责以及履行这些职责所需要的组织方式、工作手段，使党和政府各司其职。中国共产党对政府的领导，主要应是政治领导，即在国家法制、政治原则、政治方向和重大决策上的领导。在具体的行政事务性的执行和管理中，在行政机关的具体业务活动中，政党的力量无须具体参与并加以干涉和指导。只有这样，政治与行政在中国才能实现真正有意义的功能性分离，这当然并不是否认中国共产党的领导地位和作用，也不是否认政党政治对行政的控制和领导，只是强调在行政系统能自行其事、自我管理，以保持对政治系统的相对独立性地位。

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