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一、 政府行政的作用：从“全能主义”到“有限政府”
行政改革的逻辑起点是政府行政在变化的社会中应起什么样的作用，实际又如何，找到二者之间的间隙，予以调适和弥补，从而使得政府行政起到它应当的作用。那么，政府行政在传统和现实中是怎样的呢？“全能主义”是为其价值取向。这种“全能主义”政府是建立在只有政府才能把经济社会事务处理好的假设基础之上的，认定政府自身权力无限，对所有事务大包大揽，导致责任也是无限。然而，这种价值导向下的政府行政却造成了政府管不好和社会没活力的“能力困境”。 这样，我们就不得不针对这些弊端，重新思考和定位政府行政。
要使政府的作用与其能力相符，有两条途径，一是界定其核心的作用，退出其管不好也管不了的领域；一是提高其行动能力，以有效发挥政府作用。显而易见的是，政府作用的界定是个前提。政府的核心作用是做好基础性工作，也就是确保实现经济和社会的基本条件；建立法律基础；保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。 用我们惯常的表述就是：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在基础工作之外，政府就不再是也不必是唯一的提供者了。因此，培育和发展乃至繁荣市场，便成为锦上添花的东西，能绣好可能不出问题；若绣不好，就有画蛇添足之嫌了。不过，我们必须认识到，虽然说“提供服务并非政府的义务”，但是“政府的义务是保证服务提供得以实现”。
一如上述，重新思考和定位政府行政的过程，是对政府的作用进行限定同时又加以强调的过程。政府不应该也不可能是全能的，归根结底，政府行政作用发挥当以“有限政府”为基。有限政府不仅是用政府行政的规模大小和职能多少来限定，更在于政府行政在社会整体结构中的地位和作用，即看它是否应允了社会发展的需求，看它是否能够祛除至少不形成行政管制，以至于不是限制反而支持了市场-社会主体在社会里建构和发展他们自己。我们应当认识到：（1）“有限政府”是“全能主义”的对立面，强调“有限政府”是想把政府从“全能主义”的泥沼中引领出来，这是它的首要功能。（2）“有限政府”虽非“有效政府”的充分条件，但是它的必要条件。“有限政府”不仅在机构的量上下功夫，还在机构的质上予以考量。而且职能的多少和职能的结构怎样限定也自是“有限政府”的题中之意。所以说，“有限政府”是“有效政府”的基础，“有限性”缺失的政府，也不可能是有效的。我们还将在下面结合有效政府予以进一步论述。
二、 政府行政的规模：从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”
政府行政的作用正在从“全能”趋向“有限”，相应地，也必然反映在规模上。“全能主义”的政府行政显然是“大政府”的规模，而“有限政府”是否就一定以“小政府、大社会”为指归呢？有学者在观察“近百年来世界各国政府扩张的缘由”和考量“中国政府现有规模”后认为，“关于中国政府规模的政策考量标准既不在于天然不合理的‘大政府’，也不在于明显不现实的‘小政府’，而在于‘适度’的政府”。于是，当代中国的行政改革指向，“并不在于继续精简政府机构和人员，而在于继续调整政府的功能结构，提高政府的能力，同时有效地阻断机构与人员恶性循环的通道，控制法定编制外政府人员的数量的增加，控制消费性政府开支的增加。” 笔者也赞同该学者的分析和应对理路，但是否“适度”又用什么标准来衡量呢？我认为首先要看它的作用的定位（见上节），而核心作用指归的是“小政府”；其次，要看政府行政与社会之间的张力如何，社会的发展是行政权发展的外在要求，需求总量在提升，但政府行政的事务占社会总体事务的比例则应该“适度”，否则将成为“行政国家” 。第三，要看政府财政支出的规模。这是衡量政府大小的一个较为客观的尺度。这其中还要区分支出的用项，如果是机构和人员的费用占了很大比例，则不是“适度”，若是财政支出（主要是投资）占了很大比例，也不叫“适度”。因此，“‘适度’的政府”不好把握，该作者开出的药方——调整功能结构，提高政府能力，控制人员数量，约束消费性政府开支——若不以“小政府、大社会”为指归的话，不能指望会实现，更甭说效果有多好了。
作用的限定致使规模有了边界。而“小政府、大社会”目标的确立，更是明确了政府与市场、国家与社会、权力与权利互动后的边界，也指引了使政府由“大”趋“小”的思路。笔者曾把这一思路概括为“行政社会化”，尤其是在行为层面的组织活动的社会化，亦即行政权运作本身的社会化，包括有两方面，一是行政职能的社会化，一是行政机制的社会化。职能的社会化是指从政府的行政管理转到社会的自我管理，这有两个途径：一是通过社会中介组织的非行政性管理，承担政府行政转移的不该管的、管不好的原政府职能；一是社会个体的自我管理，强调从“行政本位”转为“社会本位”。这是从社会主体对政府行政的角色替换的角度讲的，也即政府行政应做什么。机制的社会化着眼于政府行政如何运作。在社会主义市场经济条件下，引进市场机制首当其冲。因此，所谓机制社会化是指以社会需求为内在依据，以社会发展为外在指标，实行服务承诺和公共选择，引进企业家精神。这样，一方面影响和冲击传统的、不合时宜的组织制度和干部人事制度，科学地整合政府内部资源，让政府“小”但不“弱”；一方面节制和打破行政管制与行政性垄断，从而有效合理地调配社会资源，让社会“大”而且“强”。 当然，从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”这一行政改革目标模式的转变和实现，需要一个过程，“还要取决于人们观念转变的程度、经济改革（尤其是政企分开）进展的程度，市场机制发育的程度、政治体制改革进展的程度等一些因素。”
三、政府行政的体制：从“计划”到“市场”
计划与市场是性质迥异的两种体系。辨证地认识二者的关系是当代中国行政改革的前提和基础。在传统计划体制下，我们的政府行政体制的设置是以政府经济管理职能的决定下的经济行政部门为主的，辅之以政治统治部门和社会管理部门。政府不仅制定详尽的经济发展计划，直接参与经济计划的落实，并且十分细微。致使政府陷入“能力困境”，社会陷入“活力困境”。1978年以来，我们的经济体制几经改革直至把建立社会主义市场经济体制确立为目标，这是一个在政府与市场的互动中厘定边界的过程。邓小平的“南巡讲话”终结了计划与市场、社会主义与资本主义的争论。这里应该指出的是，他并没有就计划或市场的优劣来谈取舍，而是在设定社会主义的本质后，统领了二者。现在看来，计划与市场的争论很是“浅薄”，但不能忽视这正是中国的现实，正是当代中国进行行政改革的背景。的确，正如当初计划体制所暴露出的种种弊端招致了市场在社会主义中国的浮现，市场也是有缺陷的。“‘市场作用’过度就会显出‘市场缺陷’，造成‘市场失灵’。” 但是，“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件”。 对于一个长期由计划占统治地位的国家来说，要处理好计划与市场的关系显然不易，但我们必须从这里出发，在这样一个时间与空间都被限定的条件下，我们只能在改革的演进过程中确定改革的逻辑。
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