当前我国行政体制改革的重点及突破口选择(1)(2)
2014-02-27 01:13
导读：根据我国《宪法》的规定，全国行政区划共分为省、县、乡3级。但在实际运行中，目前我国“地区”一级竟然摇身一变成了“实体型政府”，大多数省份
根据我国《宪法》的规定，全国行政区划共分为省、县、乡3级。但在实际运行中，目前我国“地区”一级竟然摇身一变成了“实体型政府”，大多数省份也都实行了“市管县”或“市管市（县级）”体制。截止2004年底，全国共有333个地级行政单位，其中地级市283个，占85%，尚未“撤地设市”的仅有50个（包括17个地区、30个自治州、3个盟），只占15%[11]。这种绕开宪法任意增加地方政府建制的违法行政行为，不仅造成了省、县之间管理层级模糊的问题，而且还有不少地级市出现了“小马拉大车”的现象。以一个中等地级市为例，仅市一级就拥有地厅级干部30多人，县处级干部200多人，科级干部1000多人，全部财政供养人员一般都在10000人以上，每年光工资支出一项就需要财政拨款2亿左右，再加上后勤、办公经费等开支，市本级财政支出一年约需5亿左右。初步匡算下来，全国333个地级行政单位财政供养人员估计在900万人左右，平均每年需要财政支出在1300～1500亿元[12]。可以说，“地区”一级目前正在演变成为一架养尊处优的“腐朽国家机器”。
譬如，河南省信阳市和驻马店市，过去统属于原信阳地区管辖（包括罗山县、息县、固始县、淮滨县、潢川县、光山县、商城县、新县、信阳县、确山县、遂平县、西平县、上蔡县、汝南县、平舆县、正阳县、新蔡县、信阳市、驻马店镇等19个县级行政单位），总面积达到3万平方千米，总人口接近800万人。而当时，全区干部总人数仅为65410人[13]（p322），地方财政收入为19950万元，地方财政支出为8000万元，基本做到了收支平衡、略有节余[14](p10)。从1965年7月起，驻马店从信阳分离出去，成立了新的地区行政公署。直到信阳“撤地设市”（1998年8月）和驻马店“撤地设市”（2000年10月）前，这2个传统农业大区长期主要靠吃国家财政补贴过日子，几乎失去了“造血功能”，对地方经济社会发展造成了极大的负面影响。据信阳市统计资料显示，1952年底，原信阳地区财政供养人员仅为26627人，官民负担系数为1:174；而到1965年底，全区财政供养人员增加到44392人，官民负担系数也提升到1:95。直到1995年底，原信阳地区财政供养人员已达到了10.8万人，官民负担系数为1:48[12]（p322～324）。最近七八年来，信阳市财政供养人员由18万人猛增到25万人，官民负担系数也由1:43提高到1:31；但同期的地方财政收入仅从8.4亿元增长到12.2亿元，地方财政支出也由15.37亿元增加到40亿元，财政资金缺口达到了2.3倍。另据调查，目前信阳市乡、村两级负债总额高达15亿元，平均每个乡镇负债在600万元左右，平均每个村负债在100万元左右。如该市的息县近5年来共得到上级财政转移支付资金分别为6471万元、11622万元、14913万元、22321万元、28648万元，占到了全县财政支出的比例分别为37.5%、60.4%、45.5%、65.4%、72.7%。驻马店市的情况与信阳市一样，目前全市财政供养人员由1965年的2.1万人增加到24.5万人，地方财政收入仅为13.5亿元，地方财政支出竟高达37亿元，财政资金缺口也接近2倍。可见，我国搞“撤地设市”和“县改市”基本属于一种“异向化改革”，由此造成了地方行政机构臃肿、部门林立、职责交叉、人员膨胀、上下级隶属关系复杂、行政成本高、行政效率低、财政负担重等等一系列的矛盾和问题。实践已经证明了，一旦某个地区改成了“地级市政府”，马上就会有“5套班子”随之冒出来。这正像英国
历史学家诺思古德·帕金森早在1957年就提出来的“帕金森定律”，即“官僚机构具有自我繁殖和持续膨胀的一般规律性”。
（科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理） 综上所述，当前我国行政体制改革的重点，决不能仅仅满足于笼统地提出“转变政府职能”这一原则性要求，因为在现代市场经济条件下，不同层级的地方政府，其职能性质和侧重点是不一样的。因此，下一步应当依照《宪法》的规定，必须撤消职能定位模糊的“地区建制”，必须取消不符合法律规范的“地级市政府”（一律改为县级建制），逐步从“城乡合治”走向“城乡分治”，建立和完善实行“省直管县”或“省直辖市”的地方行政管理新体制。只有这样，才能从根本上解决我国行政权力结构配置高度集中与政府职能定位高度扭曲的问题。
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