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广西社区直接选举初探(1)

2014-08-11 01:07 从2000年底开始到今年10月，广西在城市、城镇由点到面推开社区体制改革、划分调整社区、重组社区自治组织的过程中，强调条件成熟的社区居民委员会成员的选举均采用直接选举(下简称“直选”)方式。据9月底对柳州市、北海市、贺州市、钦州市、防城港市、百色地区、河池地区、柳州地区等8个地市初步统计，这8个地市共划分683个社区，约占广西拟划分社区总数的一半。其中有364个社区通过直选产生社区居民委员会成员，约占8个地市社区总数的54%。其中，以地市为单位统计，社区直选比例最高的是百色地区，占77%；其次是钦州市，占74%；再次是贺州市，占60%。以县、市、区为单位统计，社区直选比例最高的是武鸣、平果、田东、德保、乐业、那坡、凌云等县，均为100%。绝大部分社区直选的选民参选率都达到80%以上。当选人员中，有在职或已退休县处级党政领导干部、企事业单位职员、下岗职工，多数为年富力强又具有大中专学历的社区青年。 仅从直选社区的数量上看，广西社区直选要比全国其他省市加在一起的社区直选数量还要多出许多，但是更为重要的是，这些依法规范的创新选举倍受社会各界，尤其是国内外选举专家广泛认同和高度评价，而且居民群众满意，党政放心，社会稳定。《人民日报》2002年6月13日“新闻连线”专版刊发广西社区直选经验，并加特别关注的编者按称广西社区直选“为解决长期困扰中国城市社区居民委员会直选的难题提出了一些解决的办法，从而在全国社区自治的发展中实现了一次重大的突破”。一直关注广西社区直选的中国社会科学院、世界与中国研究所、民政部城市社区建设专家课题组和美国国际共和研究所等科研机构的有关专家，亲临广西柳州、武鸣等社区直选现场观摩后也都一致认为，“广西成功地举行城市社区选举是一项重要的成就。” 社区直选的基本做法广西第一个依法由全体选民直选社区居民委员会成员的社区是南宁市新城区长堽西社区，于2000年12月19日率先进行了社区直选。随后，2001年5月25日，柳州市柳南区中山花园社区率先进一步依法规范城市社区直选；2001年7月19日和29日，武鸣县解放、灵水、建设、新兴、和平、标营、新兴、红岭等社区率先进行依法规范城镇型社区的直选。在此前后，桂林市秀峰区、南宁市新城区、柳州市柳南区也有部分社区进行了直选，均获得圆满成功。因此，2002年，自治区党委、政府在整体推进全区城市、城镇社区划分和社区居民委员会选举时强调，推广柳州、武鸣等社区直选的经验。自治区民政厅在有关指导性文件中明确要求：“县级市(含县)驻地、乡镇驻地及城乡结合部的社区，一般以全体选民直选的方式进行社区居民委员会选举；地市所在地的社区，凡条件成熟、社区居民认同的，均采取全体选民直选方式进行社区居民委员会选举；条件尚未具备、居民尚难认同一致的，可以采取代表间接选举方式选举社区居民委员会。” 大规模的广西社区直选，就这样在广西城市、城镇50%左右的社区依法创新和规范，并具有以下几个特点： 依法创新，规范程序，参选率高。 广西统一要求社区居民委员会的选举工作，依法在县(市、区)人民政府、街道办事处和乡镇人民政府指导下进行。社区居民委员会选举期间，县(市、区)人民政府及街道办事赴、乡镇人民政府应成立居民委员会选举工作指导小组。其主要职责为:1、制定选举工作计划并组织实施;2、宣传有关法律、法规;3、培训选举工作人员;4、受理选举工作中的来信、来访;5、承办选举工作中的其他事项。社区居民委员会成员的选举，由社区居民选举委员会或社区居民选举领导小组主持。社区居民选举委员会或社区居民选举领导小组成员一般由居民会议或居民代表会议根据居民意愿推举若干人组成。其主要职责:1.开展选举的宣传、发动工作;2、依法制定选举工作方案和选举规则，提请居民会议或居民代表会议审议通过;3、确定投票选举日期;4、组织选民登记，审查选民资格;5、组织选民提名候选人，审查候选人资格，公布正式候选人名单;6、公告选举日期、时间、地点;7、主持投票选举，公布选举结果，并报街道办事处、乡镇人民政府备案;8、总结选举工作，建立选举工作档案。一般而言，社区直选大致有以下10个依法规范的程序：1、建立选举机构，进行周密部署；2、广泛宣传发动，动员居民积极参与；3、确认选民资格，登记公布选民名单；4、选举居民小组长；5、推选居民代表；6、组织选民酝酿，提名初步候选人；7、根据差额原则，确定正式候选人；8、坚持客观公正地宣传、介绍候选人；9、设立秘密写票处，举行选举大会或设立中心会场、投票站直接投票选举；10、公开唱票计票，当场公布选举结果。过半数以上的社区选民参加投票选举有效，获得过半数以上赞成票者才能依法当选。由于组织周密，工作到位，直选的社区选民参选率大都在80%以上，获赞成票最高者达96%，所有直选的社区都是一次性投票成功。 二、整合需求，分类引导，成功率高。 众所周知，100%的社区直选成功率并不是广西单一社区直选的典型个案，约占广西迄今社区总数50%的几百个直选的社区，大致可以分为5种类型：即以几个单位和居民区自然地域为主的城市混合型社区、以一个封闭型居民商住区为主的城市小区型社区、以一个单位职工家属聚集区为主体的城市单位型社区、以散户居住开发区为主的城市散户型社区、以乡镇以上机关所在地的城镇为主的城镇混合型社区。这些不同类型的社区有不同的社会背景，也产生了不同的选举效果。 1、混合型社区的直选 这种类型的社区以南宁市新城区长堽西社区、商业大院社区和柳州市柳邕社区以及桂林市秀峰区东华社区的直选为代表。 南宁商业大院社区居民原来是自治区商业厅的职工，后商业厅解散形成12个独立公司，社区居民绝大多数就是这12个公司的职工。但是这12个公司目前情况不同，有的公司经济效益还不错，有的则面临倒闭，公司职工成了下岗工人。由于这种情况使得相当一部分居民开始对社区事务感兴趣，因为他们已经意识到从单位人向社会人的过渡是不可避免的，因而增强了对社区的需要。虽然效益好的单位的居民对社区的选举不大感兴趣，但效益不好的单位的人则比较感兴趣，而没有单位的人则很感兴趣。在选举中出现了一些人认真参与竞选的事例，其动机一方面是希望有一个工作可以为社会服务，另一方面也是生活上需要有经济上的来源。社区居民因此对直选的热情要比单一单位社区甚至小区型社区居民对直选的热情要高得多，不同普通居民和不同单位的居民促使他们不得不考虑自己在社区居委会中的实际利益，希望有代表自己利益的发言人进入社区居委会，社区居委会对居民的吸引力实际上在不断增加。社区居委会实际上成了这些开始从单位人向社会人过渡中的一个准单位，这些人开始对社区有了一些依赖性，而且利益和社区也有了一些关联。这也就使得社区的居委会的选举出现了一定程度的竞争，也带来了一些居民之间的竞争，也有一些居民愿意和有意地参与竞争。这种竞争态势在柳州市柳邕社区表现得最为淋漓尽致。该社区不仅由多个单位的居民混合居住，而且原本还有两个专管“纯居民”的居委会，经社区划分调整后，这两个老居委会自然撤销，“纯居民”们因此普遍对社区怀有厚望，强烈希望原本对他们熟门熟户的原居委会成员能竞争执政，继续当家为他们作主。所以，由10名选民联合提名的初步候选人一经产生，立即成为多方利益关注的焦点。甚至当一个老居委会成员出于竞争策略考虑自动放弃竞选主任而竞争副主任职位时，竟然被期望过高的部分选民误解为上级党政插手施压劝退，打算组织群体上访“讨回民主”。由此也催生了广西乃至中国城市社区第一个严格规范的预选。2002年5月13日，柳邕社区通过居民代表直接、差额投票选举，以得票多少确定正式候选人。此次规范、公开、公正、直接、透明的预选正式候选人结果一出，各方满意，消除疑虑。同时也把选民和候选人更为浓厚的竞选意识锁定在选举日。2002年5月17日，在中国第一个接受国际选举机构专家团临场观摩直选的柳邕社区选举大会主会场，露天搭建的竞选主席台彩旗飘扬，与选举大会巨幅大红会标和对联交相辉映，将选举现场装点得既庄重肃穆，又充满喜庆。会场两侧，是全封闭的划票区和投票通道，内设验证处、签证处、发票处、代写处和红绿相间甚至为门帘全封闭的划票间数排近百间。正式投票一开始，会场中央和周围到处挤满排队投票的选民，一下将投票选举推向高潮。而在随后在逾10个小时投票、唱票、计票过程中，始终在公开场合依照程序进行公开、透明地操作，也有不少选民全程或不时临阵观察、监督。选举最终以91%选民参选率、4000多人一次投票成功，皆大欢喜。 2、封闭小区型的社区直选 这种类型的社区以柳州市中山花园社区和广电社区的直选为代表。中山花园社区是因小区住宅开发形成的居民社区，里边有许多不同单位进入了社区，社区居民来自于不同的背景，没有一个主要的单位，以往日常事务和服务原由小区物业、入住单位和只管“纯居民”的老居委会多头管理，互不统属。但整个小区以围墙与外界相隔，形成封闭型社区。在这个社区里所进行的直选使大家非常感兴趣，也比较认真，因为意识到社区和他们的生活利益有比较紧密的联系，因此对社区的参与也比较积极。他们希望在选举中选出本单位的人进入居委会，这样就加强了在选举中的竞争。该社区率先启用自治区民政厅拟定的社区居民委员会直选规范程序，与小区物业管理公司达成共驻共建、资源共享的双赢共识，利用社区居民对物业部门和原“纯居民”的居民委员会基本认同的优势，植入社区自治依法规范、民主选举的最新理念。在正式投票选举前，率先在城市社区首先采用10名选民联合提名方式产生社区居民委员会初步候选人。其次让候选人在全体居民代表参加、一般居民自愿参加的竞选演讲会上发表竞选演讲，回答代表和选民的询问。再次由居民代表投票测评推选、确定正在候选人。在2001年5月25日的正式投票选举中，第一次启用《社区居委会直选投票程序图》规范的程序流程，专设验证处、签证处、发票处、秘密划票间和投票箱，并在选民验证、领选票的阶段使用防伪标志的同时，将大多数的选民引入秘密划票间划票。整个选举投票流程依法规范，进行顺利，标志着广西城市社区的选举在起步阶段就比其它地方的选举进行得认真和规范，进入了一个比较高的水平。而2002年5月18日广电社区的直选，在中山花园社区的基础上更规范，比如在选举会场设定全封闭的划票区和投票通道，内设验证处、签证处、发票处、代写处和红绿相间的4排近百间秘密划票间，其中有20间为门帘全封闭划票间，与国际公认的划票间接轨。同时，还专为无法自行填写选票的选民设立代写处，由选举工作人员专职代写。并全部废除流动票箱。这也是迄今为止全程开放让国际选举机构专家临场观摩的两个社区直选之一。 3、单一单位型的社区直选 这种类型的社区以南宁市新城区的自治区人民医院社区和柳州市3个柳钢社区的直选为代表。由于居民都是同一个工作单位的职工和家属，因此他们和原有单位的工会是紧密相连的。这些社区有些是从原单位的(居))家委会转变过来的，部分业务基本也属于单位工会管理。在开始组建社区以后原有的一些业务从工会划给了社区，实行了社区居民的自治管理，但是实际上社区的自治管理仍然离不开和原有单位工会的关系。这里面有几个方面的原因：第一、社区自治所需要的经费不足，需要这些单位拿出资金和其它方面的物质帮助，包括办公用房、办公设备和社区设施等等，而这些单位都有很好的经济效益，也愿意拿出一些资金来支持社区的工作，因此社区和单位的关系就非常密切，而单位也认识到办社区对重要性；第二、由于是同一个单位的职工和家属，社区居民们平时彼此都很熟悉，也比较清楚社区的情况。由于这些特点，社区的直选比较容易进行。一般情况下，大家愿意选举单位工会的负责人为社区的领导人，广西人民医院社区就选举医院工会副主席为社区居委会主任，医院总务科长为副主任，幼儿园老师为委员。这样的选举结果符合上述两个基本条件。这些单位由于经济发展和业务转型的变化，需要将社区从原有单位的职能中剥离出来，以便减轻单位负担，符合现代企业发展的需要。但是在社区组建的开始，原有单位又必须给予社区最大可能的物质帮助，因此就出现了上述的情况，使得新建社区和原有单位保持了紧密的联系。而社区直选的结果则是让单位的工会干部和其他有关的干部实际上兼职领导社区，这种结果是对单位和居民都有利的选择，也对社区的发展有好处。这些社区在进行选举的时候，一般居民，实际上也就是单位职工和家属对选举本身并不十分感兴趣，既不积极参与也不积极竞争，而大家在投票时的热情是由单位的大力宣传所鼓动起来的，并不是完全真正从自己的利益考虑出发的。 4、城市散户型的社区直选 这种类型的社区直选以2001年11月28日柳州市柳南区新鹅社区直选为代表。新鹅社区是在城乡接合部新建立的一个社区，这里的居民主要来源于两个部分，一部分是进城经商的农民，一部分是城市居民，全体居民基本上是以个体家庭入住的方式而成为居民的，没有大的单位在这里买房子，因而是一个基本上以散户居民所组成的一个新型的社区。多年来，这个地方由于管理方面所面临的问题，环境和治安等方面的问题都比较严重，居民们对此非常不满，要求建立社区居委会的呼声非常高。其选举有如下特点：一是准备工作比较充分，比较关注选举的程序，尽管投票日当天出乎意料地下了较大的雨，但选举的程序还是比较完好；第二，选举的竞争比较激烈，由于这是一个在城乡结合部所成立的新社区，居民们很关注选举的进行，也很积极地参与并且有许多人愿意出来竞争居委会的职位，从而调动了选民的积极性；第三，选举的结果大家都比较满意，当选为主任的马良梅是大学毕业，原来在化工公司任部门经理，后来公司倒闭而下岗回家。高票当选的副主任覃红雁也是大学毕业，也是因为公司倒闭而回家的。她们的学历和能力是居民们所满意的。 5、城镇混合型的社区直选 这种类型的社区以武鸣县解放、灵水、建设、新兴、和平、标营、新兴等社区和来宾县良江社区的直选为代表。需要特别说明的是，这种类型的社区又可分为县城型社区和普通乡镇型社区两种。前者武鸣县解放等社区，后者如来宾县良江等社区。两者最大的区别是前者以非农居民为主体，且有众多的机关、企事业单位混居其中，大多从事非农产业，其居住方式和生活方式乃至生活水准均较接近城市，可以说是准城市化社区。后者则多数以“村改居”或“村、居合并”农业人口为主，少量的乡镇机关、企事业单位的居民大多仅占社区居民总量的三分之一左右，绝大多数居民过去都亲历过村民自治实践，都还主要从事农业或“亦农亦商”，与纯农村有千丝万缕的联系，其居住方式和生活方式乃至生活水准尚还处在城镇化初始阶段，是典型的准城镇化社区。因此，准城镇化社区较其他类型的社区更能接受直选，或更认为直选已是天经地义的事，所以迄今为止，这种类型的社区几乎全都采用直选。这也就是为什么城镇社区直选要比城市社区直选比例高和竞争激烈的原因。 2001年7月南宁市武鸣县县城8个社区全部实行直选。这是准城市型社区的直选。其过程大致如下：首先进行社区划分，将原来的老的居民委员会改建成新型的混合型社区，在原无居民委员会的新开发的城乡结合部也划定混合型社区。这种混合型社区是将原来的居民委员会与驻地的企业、机关和学校相结合联合成立社区居委会，这样新建立的社区的人数和规模都比以前扩大了许多。在新社区划分的基础上，8个社区都进行了居民小组长、居民代表的选举，并且因此组建了新的居民代表大会。社区居民代表大会根据社区的规模大体由50—100人组成，有社区驻地的机关和居民的代表。按照选举办法的规定，社区居委会成员候选人规定要求由社区选民10人以上联名提名产生，或者由社区选举委员会提名产生，在年龄上规定以45岁左右为主体，但原则上要老中青相结合，文化要求初中毕业以上，每个居委会成员为3-9名。从实际情况来看，这些社区的候选人都是由选民自由提名，并获得10名选民的联署支持而产生，社区选举委员会和其它机关都没有提名候选人。初步候选人提名产生以后，各社区召开了居民代表会，以无记名投票方式差额预选正式候选人。2001年7月19日，城厢镇举行了选举大会，再次请候选人发表竞选讲演以后，由全体选民投票选举产生了6个社区居民委员会成员。城东镇按照这个程序于7月29日由全体选民选出2个社区居委会成员。从这个选举过程来看，选举实际上形成了主要的三个阶段，第一个阶段是报名，规定了选民10人以上可以提名候选人，在办法中还规定选举委员会可以提名候选人，但在实际当中所有的候选人都是由选民联名提名产生，这个提名过程是个比较民主的过程。在提名的候选人当中，都是本社区居民，而且积极参与选举，热情比较高。第二个阶段举行了一个预选，由居民代表大会对提名产生的候选人进行初选，从中产生正式候选人，主任、副主任和委员都产生了差额正式候选人。第三个阶段是全体选民以直接投票的方式从这些候选人中产生正式的主任、副主任和委员。按照选举办法的规定，选民可以代票但不能超过3票，文盲选民也有指定的人负责代划选票，选举设流动票箱，选举也规定设立秘密划票间，选民可以到秘密划票间划票，同时选举办法还规定可以进行必要的竞选活动。毫无疑问，这个选举吸收了农村村委会选举的经验，而就其实际过程来看，也使得选举比较热烈，选民的参与热情较高，从选举的实际结果来看，应该说这个选举是比较放开比较民主的。 在武鸣率先进行城镇社区直选的基础上，2002年5月9日，柳州地区来宾县良江镇率先进行县城以外的普通城镇社区直选--良江社区居委会的直选。亲赴现场观察的选举专家李凡认为，“这个选举是中国第一个在农村乡镇一级所进行的城市社区的直选，也是第一个中国农村村委会的换届和社区选举同时进行的选举，也是一个成功的从农村向城市选举过渡的实例。良江社区位于农业型的良江镇驻地，距县城12公里。2002年4月5日，来宾县政府批复同意在良江镇划定良江社区，范围包括良江镇的机关、团体、企事业单位以及镇所在地的原良江村委会等共31个单位。因此组建的社区居委会还包括了原良江村委会所属的5个分布在镇周围的村民小组，属“村改居”的社区，共有人口5816人，其中有登记选民4865人。其选举过程大致如下：首先召开了原村民委员会的村民代表、党支部成员和村民小组长会议，组织推荐并选举产生了社区选举委员会，具体负责本社区的选举工作，并在县、镇选举指导方案和选举办法的基础上制定了适合良江社区的具体实施方案，确定5月9日为选举日。随后，依法进行选民登记，并于4月中旬召开良江社区各居民小组会，推荐选举产生了居民小组长，之后按照每30-50户推举产生一名居民代表的方式，选举产生了67名居民代表。4月21日召开了第一届社区居民代表大会第一次会议，正式讨论通过了社区的选举办法和实施方案，并讨论通过了居民委员会的职位的职数以及居民委员会成员候选人的基本条件，居民委员会的成员、副主任和主任均采取差额办法让全体选民进行投票，候选人的提名条件没有规定年龄、文化的具体条件，但要求候选人的基本条件要公开张榜。初步候选人均由选民10人以上联名提名，并于5月2日向全体居民公告。次日举行居民代表大会的第二次会议，由参加竞选的所有主任和副主任候选人向全体居民代表发表竞选讲演，通过无记名投票的方式由居民代表投票预选正式候选人。按照选举办法的规定，正式候选人产生后由选举委员会按照公开、公正、公平的原则组织召开居民小组会、居民代表会等形式让选民和正式候选人见面，以便让选民更好的了解正式候选人的情况。5月9日，选举大会在良江镇供销社的场地设立了主会场，另外在其它地方设立了17个投票站。主会场的投票在开始前再由社区居委会主任正式候选人——陆大喜和梁向标进行了竞选讲演，之后开始进行投票。投票在中午12点结束以后，立即开始公开点票，到下午5点选举结果揭晓。一次投票选出社区居委会主任1人、副主任2人、委员6名。良江社区直选的特殊贡献还在于，第一次设定全封闭的划票区和投票通道来严格规范选举投票现场的各个程序，切实保证选民在不受任何干扰的情况下行使投票选举的权利，同时使整个选举现场更有条不紊、井然有序、依法规范。这一行之有效的做法很快被柳邕、广电等城市社区直选甚至武鸣县下渌村、宜州市合寨村(中国第一个村委会)等村委会换届选举学习采用，逐步推广，这是一个很明显的进步。共2页: 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