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试论转型期中国政府职能制度变迁的评估(1)

2015-03-04 01:09 [摘要]文章从制度变迁的后果考察为切入点，从事件、利益相关人和社会三个方面分析了政府职能制度变迁的后果，最后针对转型期中国政府职能削度变迁从现状、趋势、不足等方面进行了分析，并提出了政策建议。
　　[关键词]制度变迁；政府职能；转型；评估
　　
　　一、制度变迁的后果
　　
　　制度是人们的一种利益机制，制度变迁就是对利益规则的选择。这种选择是由相关利益主体在这一条件下作出的，因而必然产生一定的客观的和非客观的结果。制度学派从三个方面来描述这种结果：
　　1　事件的成功与失败。成功的制度变迁是就制度变迁这一事件而言的，最后达到了这样一种状态：形成了一种符合当事人(如诺斯的企业家)愿望的新制度，这种制度能给人们带来超出旧制度的收益，而且这种制度成本较低，便于监督与维持；同时，制度创新的人们获得了新制度带来的比较大的利益份额或利益分配的可能，或者通过利益的约束、选择，能形成一种新的自由与秩序或观念。不成功(失败)的制度变迁则与之相反，不仅未取得预期的较大的收益，不能带给人们新的机会，甚至没有形成一种新的制度均衡而产生制度摩擦或制度转换的真空而造成较大的成本损失，造成制度创新的风险成本难以回收。在现实中产生一种无序与混乱，在观念上形成一种失范状态。
　　2　秩序的生成或无效。制度变迁的目标或动力就是要形成一种新的利益规则，并借此生成一种新秩序，制度变迁本质上就是规则的更换，因而可以从规则的建立与否来分析它的后果。这种规则可以派生出秩序，故又可进一步从秩序角度来评判一项制度变迁的行为。按照新制度主义政治学的理论，历史并不像许多坚持理性主义的学者所认为的那样会最终走向不可避免的均衡的优良结局，也会存在历史无效与暂时性无序问题。要避免这种问题，可以依靠好的制度，因为这样的制度可以内生出秩序：第一，由政治制度的运转，通过多种方式对社会价值的权威分配，构成对人们的政治兴趣、政治偏好、权威声望的巨大影响，而衍生成一种秩序。第二，由制度规导人们的行为，产生一种规范的政治秩序。第三，由政治制度的符号系统促进人们的理解一致，而形成政治生活的象征性秩序。所以，制度变迁的后果可以从秩序生成与无效两方面来论述。这种后果的实质是对制度的利益分析机制的考察。

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　　3　制度变迁主体的成本与收益。制度变迁起因于一部分人对利益更大化的追求。因此，可以从制度变迁主体的角度分析其制度变迁主体的成本与收益。凡变迁后，主体获得了较大利益分享份额的，就是一种符合需要的制度创新活动；反之，主体未能取得预期收益，其制度变迁的成本超过了收益，则归于无效。不过，应该指出，这种关于成本与收益的考察，是针对建立在制度框架之下的集体而言的。也就是制度安排应该有利于集体行动的收益，减少或排除在公共事务上的搭便车等现象。另外，收益与成本包含意识形态的因素。林毅夫认为：意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排。它是个人与其环境达成协议的一种节约费用的工具，它以“世界观”的形式出现从而使决策过程简化；它是与个人对其所领会的关于世界公平的道德和伦理判定纠缠在一起的；当个人的经验与他的意识形态不一致时，他会改变意识形态上的看法。
　　就制度变迁的后果而言，制度变迁是人们选择一种利己的利益规则的有目的性的活动。这种活动是在一定社会历史条件下，利益关系人不断重复博弈的结果。它对人们的利益的生产与分配、社会秩序的生成与维护等方面都具有重要作用。同时，制度变迁应与具体情境相适应，走多样化、个性化的道路。
　　
　　二、政府职能制度变迁的后果
　　
　　上文对制度变迁的后果的三种表现形式作了分析，在这个框架下进一步考察政府职能制度变迁的后果。
　　1　从事件的角度。主要是考察两种后果：成功与不成功。成功的主要标志是政府职能体系进行了调整，并产生了稳定的、反映各利益相关人的诉求，并制定他们所接受的规则，进而对政府的职责与功能进行了新的限定。这种限定，应该同时在制度的立宪与操作两个层级上分别得到体现与协调。不成功，是指政府职能变迁未能实现变迁起步时利益相关人设定的目标，如职责范围与功能未明确或调整，对职能与制度其他层级的关系未调整到理想状态。或者未能通过职能调整来满足社会的要求，对社会问题的解决或利益分配等未能促进一种新的机会，等等。政府职能变迁不成功的原因，大致可分为两方面：一是相关条件未成熟，操之过急；二是社会条件成熟，或操作不当，或错过了时机。事件的成功与否直接影响到了利益相关人与整个社会的发展。