高速增长中的低度政治发展─泰国模式分析(4)
2015-07-06 01:28
导读：3、喜欢分散对决策应负的责任。 泰国官员很少自己做出决策，他们倾向于在委员会内分散决策权力和责任，对于一个新问题，他们的第一反应就是要成立
3、喜欢分散对决策应负的责任。
泰国官员很少自己做出决策，他们倾向于在委员会内分散决策权力和责任，对于一个新问题，他们的第一反应就是要成立一个委员会。这样势必会出现许多临时性的委员会，问题是往往在不同委员会之间会出现职责重叠的现象，而不利于问题的处理。
4、自上而下之发展综合症(Top-down development syndrome)
多数泰国国家发展计划和项目都强调有必要让农村民众参与到发展过程中来，然而，实际上有关农民切身利益的诸多决策都是自上而下来制定的，官员们常根据自己所受的教育，都市背景来看待农村问题和农民的需求，加之上层决策权威和下层运作机构之间缺乏协作精神，使得自上而下的决策方式所导致的问题进一步恶化。1980年2月，泰国总理差玛兰召开了一次各部副部长会议，他强烈地批评道：
" 我在几个地方均发现每个人都是各干各的活，毫无协作精神。例如花费巨资所兴建的灌溉工程却因缺少灌溉渠道而无法向农民供水。有些地方供水较好，农业产出也令人满意，而儿童教育和卫生保健却远远落后于需要……
"有一次由于缺乏协作，五个机构同时向政府申请预算，而他们要兴建的却是同一座桥。……同一个部里的一些总监，五年来视对方如路人，从不互相打一声招呼。而部与部之间、厅与厅之间也互不通气，自订计划，然后再跑到部长面前请求批准……"
宗派主义、个人至上论、责任分散和在各个层面上缺乏合作的自上而下的发展综合症，导致了泰国官僚机构的低效率。这些官僚价值观使泰国官僚对民众的需求反应迟缓，在行政上难以达到最大效率。当然，这并非泰国官僚独有的问题，在所有官僚和其他政治机构间缺乏权力平衡的政体中也都存在着类似特征，只是泰国官僚的这些特征更为明显而已。
◎官僚与泰国社会的政治经济发展
泰国官僚是世界上少有的延续了几个世纪的传统机构。本世纪泰国社会经济的迅猛变化，无疑对官僚制度提出了严峻的挑战，但官僚的地位并未受到根本性冲击，传统的官僚价值观依旧根深蒂固，只是在选拔官员的程序上吸取了西方现代文官制度的某些长处，这深刻说明泰国官僚制度具有独到的稳定性，也说明经济发展并不能自发地改变社会的价值观念。直到现在，泰国官僚的权力仍是至高无上的，我们仍可称泰国为"官僚政体"（1992年文人政府加强了议会的立法和决策权，对官僚形成了一定的约束。）从1932年到80年代初，泰国官僚制度操纵在军官手中，这一方面是通过任命文官担任内阁的高级职务，另方面是吸收官僚替军人政治卖命。那些从军营里走出来的官僚又充当着政治家的角色，他们精于谈判、妥协、庇护等各种政治伎俩。学术界普遍认为，泰国军人统治具有有限的分权性。我们曾提到军官与文官之间有着劳动分工，即军官不得干预文官的行政事务，文官也无权进入安全领域。军队允许文官拥有较多的自由空间，以实施经济发展计划，进行财政预算和各种经济改革，即使在文官实施反暴乱计划的时候，也没有隔三差五地向军队首领请示。因此，泰国众多高级专家都愿留在这一制度之内。
泰国的官僚结构极为稳定，虽然军事政变不断，内阁更迭频繁，但每一届新上台的军政府除了调换某些部长人选外，仍保留各部常务次长以下的政府常务官员，以便他们能够维持政府的日常行政事务和业务工作。毫无疑问，任何政变都没有损害官僚尤其是文官的既得利益。在这里值的一提的是，泰国的技术官僚 (technocrats)始终在泰国社会经济发展中起着重要作用。他们都曾在西方留学，深受民主思想影响，但他们却能容忍军人独裁，愿意在军人专制下工作。究其原因是，军人统治并没有剥夺技术官僚的职能，相反赋予了他们充分的权力，能够制定和实施他们认为对国家和人民最为有利的发展计划，能够发挥他们的才能，实现专家治国的理想。也正因如此泰国才能确保经济政策的延续性，虽然军队不断哗变，学生也起来闹事，政府不断更迭，但专家们的各项工作并未因此而中断，经济政策也没有因为政府的更替而改变。泰国一直是东南亚最能吸引外资的国家之一，因为外商相信他们的投资等种种利益决不会因为军事政变而受到损害。从五十年代中期以来，泰国经济发展的一个特点是军队精英参与了贸易、商业和银行活动，许多军队将领成了华人公司企业董事会的成员，这也是他们财富的主要来源之一，另方面，商人也可从这军队──商人的联姻中获得好处，他们可以在军队这支保护伞下从事经济活动。因此许多大公司常邀请军官加入他们的董事会，以确保他们的经济安全和经济利益。而对国有企业的控制又成了军队精英获取经济权力的途径之一。许多国有企业都由军队经营；其他由泰国经济事务部或文官机构经营，但常常也有军官参与其间。这些国有企业虽然常常亏损，但却是某些军队要人的重要收入来源，军人通过控制国有企业既可增加个人财富，又可扩大自己的庇护范围，加强自己的实力，但这也成了军人腐败的温床，且导致企业的严重亏损。（不过，这种现象在八十年代以来已不多见，国有企业在国民经济中的地位已微不足道，许多亏损了的国有企业已被解散、出租、联营或私有化。）在泰国，各种政治机构对官僚束手无策，更谈不上去控制官僚。泰国官僚通过对宪法的修改来抵制非官僚机构。从1932年到80年代末，除了1946、1949年和1974年宪法外（这三届宪法总共才存在五年这久），其他的宪法主要是由官僚制定，且刻意限制议会的权力，大多数宪法都制定了特定条例，以防立法机关成为强有力的政治机构。例如，1968年宪法就明文规定民选代表不得担任部长职务。宪法甚至规定两院制立法机构中任命的议员就达到众议院3／4的数量。1978年宪法规定任命的议员数目必须达到众议数的2／3。在某种意义上，我们可以称泰国国民议会为"帮派性立法机关"，它成了泰国官僚的附属品，很多学者认为，泰国议会在政治体制中所起的作用是有限的，"法律和预算由官僚起草，再递交立法机构进行讨论，而讨论却极其敷衍，只不过稍作修改，最后都获得批准。"
