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当代中国地方政府改革：权力、权限和责任

2015-10-08 01:16 当代中国地方政府改革：权力、权限和责任 内容提要　中国地方政府的具体情形非常复杂，如何通过改革赋予不同类型、层级、区域的地方政府以必要的权力，设定必要的权限和责任，事关行政管理体制的大局。合理配置权力、设定权限、明确责任，是进行地方政府改革，从根本上解决地方政府层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多头多重执法等问题的关键所在。关键词　当代中国　地方政府　权力　权限　责任　　当代中国，政府改革特别是地方政府改革方兴未艾。中国地方政府的具体情形非常复杂，如何通过改革赋予不同类型、层级、区域的地方政府以必要的权力、设定必要的权限和责任，事关进一步转变政府职能、改进管理方式、提高行政效率、降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的大局。各级地方政府能否体现精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，很重要的一点，就是要解决权力配置、权限设定和责任明确的问题，这是从根本上解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多头多重执法等问题的关键所在。　　一　　地方政府改革的关键到底是什么? 有人认为是精简机构，有的强调职能转变，我认为核心是权力配置以及与此相应的授权、设限、明责。合理配置地方政府权力，首先涉及对权力概念的界定。罗素认为：“权力可以定义为有意努力的产物。”他还把权力分为对人的权力和对事物或对非人类生活方式的权力。马克斯·韦伯认为，权力是“一个人或一些人在某一社会活动中，甚至是在不顾其他参与这种行动的人进行抵抗的情况下实现自己意志的可能性”。达尔认为权力就是影响力。顿纳斯·H·隆也认为“权力是一些人对另一些人造成他所希望和预定影响的能力”。伯恩斯认为权力等于动机 资源。丹尼斯·朗认为“权力是某些人对他人产生预期效果的能力”。实际上，地方政府的权力是国家权力的一部分，即地方行政权，而这种地方行政权同样是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”。　　其实，权力是特定社会主体决定和实施影响、控制对象或接受对象影响、控制的权利和责任以及履行该权利和责任义务的能力。地方政府权力就是它所具有的决定和实施影响、控制对象或接受对象影响、控制的权利和能力，它是一种公共权力——行政管理权。一方面，地方政府经由一定的途径拥有或获得有关权力，得以影响和控制社会；另一方面也受到相对方的影响和控制，如社会制约与监督。　　地方政府的权力依客体分，有行政指挥权、规范权、操作权、评判权；就物质文明、政治文明、精神文明三大系统而言，地方政府权力有经济权力、政治权力、文化权力；就时间而言有常设权力、短期权力、临时权力；还有创造型权力、保守型权力、中庸型权力，扩张性权力、收缩性权力和适中性权力等。　　对地方政府权力的分类以及对不同分类之间的权力公正地做出妥善的制度安排仍然是一个进行时的问题。在行政权内部，无论是政府流程还是结构性分工，无论是制约与监督还是集约与合成，都客观存在或包含了决策权、执行权、监督权，时下关于行政权三分制的试点实践与理论探讨表明，对行政权运作规律的探讨有助于政府当然也包括地方政府改善工作流程，提高地方政府的运作效率和效果。决策权、执行权、监督权不能合理分离或者不能有机合成，构成当代中国地方政府权力结构和功能性问题的一大原因。　　地方政府权力的内涵从总体上作为执行权的特征，表现为权素上的内容：即地方政府同所有的国家机关一样，其权力的所有权根本上属于人民，人民通过国家法律等途径授予政府以有关权力的占有权、使用权、支配权，为人民服务，保证人民的受(收) 益权。法定的地方政府权力由各级地方政府依法占有、使用和支配。如何防止地方政府利用占有、使用和支配的权力侵占、蚕食人民对国家权力的所有权和收益权，这就提出了地方政府的权限和责任问题。　　实践中，地方政府权力表现为制令权； 对下领导权(含改变或者撤消下级“不适当”的权力) ；行政全面管理权；保护、保障权、审计监察权、对设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位的协助和监督权等。　　合理配置地方政府权力，亟须进一步从源头上规范其权力的来源。当代中国地方政府的权力主要来自于全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的立法授权，也来自于中央人民政府(国务院) 根据全国人民代表大会及其常委会的立法和有关决定所作的授权。前项授权即人民——国家授权，是为根本授权，国家的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会授予政府以行政权；后项授权即政府内授权，属于政府系统内部的依法再授权或转授权。上述两种授权构成了中国地方政府权力的主要来源。当然，归根到底地方政府的权力同一切国家权力一样，都属于人民，地方政府的权力的渊源深藏于人民之中。地方政府源自于国家权力机关的授权，首先来自于宪法。中国宪法第一百零五条至第一百一十条的规定构成了国家最高权力机关对地方政府的宪法授权，体现了大一统国家中央政府和地方政府在中央集权前提下的合理分权特色。其次，《方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(第三次修正) 第四章对地方各级人民政府的权力做了明确的规定。上述规定构成了地方政府权力的主要法律源泉。第三，来自于单项法律的授权。如《环境保护法》规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。问题是具体的单项法律之间涉及地方政府权力的要注意协调，防止因为法律而造成权力交叉打架。第四，地方国家权力机关的授权。第五，对特别行政区的授权。如全国人大通过香港和澳门两个特别行政区《基本法》，授予特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权等高度自治权，“中央人民政府授权特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。”特别行政区还“可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”基本法的授权构成了港、澳特别行政区权力的来源。地方政府的权力还来自于中央人民政府的府内授权。政府内部自上而下的层级间的授权，构成了地方政府权力的一大来源。国家把行政权总体上授予中央人民政府，但由于行政的实际需要，中央人民政府不可能事事管到底，也不可能事事管得好，必然要进行授权，发挥地方政府的作用。一是通过规范性文件、命令、指示等进行，也可通过中央政府行政首长向特定地方政府发出指示、批示、做重要讲话等进行。这对于责成地方政府处理一些“老大难”问题不失为一种有效的办法，但要注意防止行政首长现场讲话授权的随意性。　　值得指出的是，地方政府权力源头问题的症结在于地方政府利用制定地方政府规章自行创设一些权力。因为《立法法》规定，地方政府规章可以就下列事项作出规定： (一) 为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要指定规章的事项； (二) 属于本行政区域的具体行政管理事项。这里地方政府的自由度还是很大的，更何况有的地方政府越权制定规章为自身设定权力。学术界对地方政府权力特别是政府部门权力利益化的批评，使人们对地方政府权力的自生机制有所警惕，必须把这种地方政府权力自生源控制在最小的限度内。　　二　　中国地方政府权力的配置，实际上是在中央的统一领导下赋予地方政府以多少或多大的自主权的问题，也是中央政府与地方政府权限和职能如何划分的问题。长期以来，由于对中央集权的片面理解和对西方发达国家分权的误解，一度导致讳言分权。其实，中国既不是一个绝对的集权国家，也不是一个权力分散的国家，而是一个集权与分权相结合、中央与地方权力配置日趋合理完善的国家。　　中国宪法其实是规定了分权原则的。《宪法》第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”宪法规定的这一原则至少包含了以下几点：一是中央和地方之间划分职权；二是分权的目的和前提是保证中央的统一领导；三是分权的目的也包括充分发挥地方的主动性、积极性；四是中央的统一领导需要地方主动性、积极性的充分发挥；五是中央的统一领导和地方主动性、积极性的充分发挥，二者不应互相妨碍，而应该相得益彰。　　一方面，中央不集中必要的权力，就不能对全国发挥统一领导作用，国家主权必须集中由中央政府统一行使。同时，中央政府授权地方政府行使一些权力，赋予地方以必要的自主权“， 中央要巩固，就要注意地方的利益”，《地方政府组织法》第五十九条规定了县级以上人民政府行使的职权，第六十一条规定了乡、民族乡、镇的人民政府行使的七项职权。第六十七条还规定，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内的不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。这种协助和监督，也是有关地方政府的权利和义务，权力和责任。　　然而，地方政府的权力配置并不仅仅是写在纸上的法律条文。它实际上是一种活生生的、动态发展着的状态。上述法定地方政府的权力往往被配置在地方政府及其所属各部门上，于是就产生了所谓的政府部门权力，难免会产生部门权力利益化的问题，少数权力部门利用掌握的权力去“寻租”，从而成为腐败的一大根源。不是说地方政府部门不应该具有一定的权力，而是对具体政府部门的权力必须给予合理配置和严格的监督制约。