关于制约我国绩效审计快速发展的原因分析(2)
2013-09-30 02:31
导读：(二)观念存在误差 就政府审计机关而言，审计观念的误差主要表现在：政府审计机关总是强调过程控制，努力进行事中审计、事前审计、跟踪审计；总是抓
(二)观念存在误差
就政府审计机关而言，审计观念的误差主要表现在：政府审计机关总是强调过程控制，努力进行事中审计、事前审计、跟踪审计；总是抓住财经法纪审计不
放松，强处大案要案；总是强调自己执法者的地位和作用，嫌自己的处理处罚权限不够多、不够大，使审计机关深陷合规性审计而不能自拔，这些都使得审计机关无暇实施绩效审计。
就被审计单位而言。“有的权力机关、部门及其负责人认为，依法审计就是审计我违反、法规没有，至于决策、体制、管理等方面存在的问题，是改革、发展中的问题，并不违法，因而不是审计的事，也不能审计”(杨锡春。2006)，这也阻碍了绩效审计的实施。
(三)审计机关资源管理制度不符合要求
最高审计机关绩效审计指南认为：“绩效审计是一种以信息为基础的活动，专业价值在其中占据核心地位。”为此，最高审计机关应当
招聘恰当的审计人员；应当保证分派到绩效审计项目的审计人员拥有与审计任务所要求的恰当、充分的专业技能(绩效审计师应该大学
，应该在科学和科学调查及评估方法方面受过良好，拥有调查或评估工作经验，对被审计领域有特别的了解。具有分析能力、创造性、接受能力、社交能力、个人品德、判断能力、承受能力、良好的口头和书面表达能力等等)；应当通过继续教育和
培训维持审计人员较高的专业技能；应当保证审计工作组要具有与审计项目要求相适应的专业人才结构；审计机关要建立聘用社会专家的
规章制度，利用社会人力资源搞好绩效审计。
(四)审计机关内部组织分工不够合理
过去。我国在政府部门曾经设置过内部审计机构，上世纪末政府机构改革时撤销了，改为政府审计机关的驻部门审计局。实行审计署和驻在部门双重领导、以审计署领导为主的体制。根据审计署和驻在部门的授权进行审计监督，对审计署和驻在部门负责并报告工作。驻部门审计局由于能够经常、及时地对驻在部门的活动过程进行监督，因此，驻在审计局应当以合规性审计为主要职责，如对驻在部门预算执行情况进行审计，完成审计署的中央预算执行情况审计的部分任务。然而，现实情况是，每年的中央预算执行审计都是由署机关直接对各部门进行审计的，驻部门审计局的作用基本上类似于所在部门的内部审计，其作为政府审计的职能作用发挥很不充分。这种兼有外部审计和内部审计的双重角色，使得政府审计机关被合规性审计所拖累，而无力进行绩效审计。
在美国。GAO主要从事外部审计职责，关注政府活动的结果。另外，在政府主要部门设置对议会负责的长
办公室。以合规性审计为主要职责，主要关注政府各部门活动的过程。美国国会相信，通过在联邦政府主要部门设立独立的检察长办公室，能够保证对纳税人钱的使用更为谨慎，记录更为准确，使政府有能力揭露并杜绝舞弊、浪费和滥用行为，从而提升公众对政府的信任度。目前。美国在政府各部门中设立了57个检察长办公室。
三、制约我国绩效审计发展的认识偏差
阻碍我国开展绩效审计的认识偏差主要有以下两点：对合规性审计与绩效审计关系认识上的偏差；对绩效审计评价标准的建立存在认识上的偏差。
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ） (一)对合规性审计与绩效审计关系认识上的偏差
相当多的人认为，目前我国政府部门和公营单位管理较混乱，弄虚作假和违法乱纪问题很严重，因而绩效审计因没有可靠的财务资料基础而无法开展。笔者认为。这种观点误解了合规性审计与绩效审计关系的结果。
虽然合规性审计结果是绩效审计的重要基础，但不是惟一的基础。如果开展绩效审计之前相关资料已经进行过合规性审计，则开展绩效审计就比较方便一些，但并不是说审计人员就可以在合规性审计的基础上直接进行绩效评价。他们依然要根据绩效审计目标的要求，决定对合规性审计成果的利用，并在更广泛的范围内进行审查、调查。在确信绩效审计目标都已实现的基础上。才能进行绩效评价。提出改善绩效的建议。
如果开展绩效审计之前相关资料未进行过合规性审计，则并不意味着绩效审计就无法开展。绩效审计仍可开展，只是应当根据绩效审计目标的要求，先对相关财政财务资料和其他资料、情况进行审查、调查，然后再进行绩效评价，提出改善建议。在这种情况下，绩效审计的工作量会大一些，但仍可进行。
事实上，虚假财政财务资料和违法乱纪问题在西方国家也是存在的，有的甚至很严重。没有任何国家规定过要求虚假财政财务资料和违法乱纪问题减少到什么程度才可以开展绩效审计；也没有证据表明我国未来到什么时候虚假财政财务资料和违法乱纪问题就能大幅度减少甚至消失，所以。认为我国目前财政财务资料虚假严重、违法乱纪问题存在因而无法开展绩效审计的观点是没有道理的。
财政财务资料虚假严重、违法乱纪问题多是造成合规性审计工作量大、审计机关深陷其中、令审计机关无暇进行绩效审计的原因。这可以通过提高审计效率、增加审计经费和人力等资源来解决。
（科教论文网 lw.nSeAc.com编辑发布） (二)对绩效审计评价标准认识上的偏差
相当多的人认为，开展绩效审计首先必须要有权威的全国统一的绩效评价标准。如果没有这种绩效评价标准，则绩效审计就无法开展。所以，很多人致力于这种绩效评价标准的研究；很多实务工作者正在焦急期盼这种绩效审计评价标准的颁布，以便进行绩效审计。其实，这是对绩效审计评价标准的一种误解。
从实质上来说，统一的绩效评价标准是无法建立的。政府及公营部门的活动范围主要是基础设施、社会治安、教育等公共产品提供。这些公共产品的提供，一方面，由于缺乏机制。其与效益的计量比较困难，需要具体项目具体分析研究。甚至同一项目在不同时期也需要分别分析研究；另一方面。由于公共产品和政府行为复杂多样。其成本、效益的构成内容各不相同，而绩效审计又经常按公共项目、政府行为、某项政策等立项，绩效审计项目千差万别，即使是同一类型的项目也因时间不同、所处外部不同而不同。绩效审计是一种不重复的独立检查工作，由政府审计机关建立统一的或分类的绩效评价标准既是不必要的，也是不可能的。至今，我们没有看到西方哪个国家由审计机关制定了统一的绩效评价标准。
由于绩效衡量一般是指对项目成就。尤其是在实现既定目标方面的进展进行监测和报告的持续不断的过程。绩效衡量指标可以直接针对所开展的项目活动(过程)的种类或水平、项目直接产出的产品或服务、或这些产出的结果。绩效衡量指标强调的是项目是否实现其目标和要求。由于其持续性质，绩效衡量指标可以作为管理人员的预警系统，并成为改善政府对公众责任的工具。对政府项目或政府机关是否实现目标进行监督检查的这种持续不断的过程是内部管理和控制的内容，而不是外部审计师的任务。绩效审计的对象是政府事业和项目所采用的绩效衡量系统是否高效率、有成果。因此，建立绩效衡量指标是政府机关和公营部门管理者的责任。绩效审计人员的职责是收集并验证这些衡量指标是否有效，并根据有效的衡量指标评价其绩效的优劣，解释、说明绩效衡量指标无效的原因及其影响，分析、说明绩效优劣的原因，并提出可能的有效建议。
（科教作文网http://zw.ΝsΕAc.Com编辑整理） 由审计人员针对具体审计项目收集财政预算、绩效管理目标等绩效衡量指标，据以评价绩效优劣和提出提高绩效的建议。可以使审计人员的审计评价更切合实际，提出的审计建议更具实际意义和可操作性，运用国家统一绩效评价标准反而是不必要的。而且。绩效审计是建设性的、服务性的。审计评价结论和审计建议不具有法律效率，由审计人员具体收集和研究绩效评价标准既是必要的，也是可行的。
