关于我国金融审计的思考(3)
2016-12-30 01:15
导读：三、探索与深化 要更加有效地保障金融安全、促进金融业健康发展，审计机关必须与时俱进，捉住机遇、迎接挑战，不断探索和深化金融审计工作。 1、创
三、探索与深化 要更加有效地保障金融安全、促进金融业健康发展，审计机关必须与时俱进，捉住机遇、迎接挑战，不断探索和深化金融审计工作。 1、创新监视机制，正确审计定位。20世纪后半期尤其90年代以来，世界各国金融运行起伏跌宕。一是金融领域各种题目潜流暗涌，金融危机此起彼伏：墨西哥金融危机尚未见底，亚洲金融危机即告全面爆发，紧接着俄罗斯、阿根廷的金融又相继“沦陷”。二是违规经营严重。老牌的巴林银行因重大违规导致巨额亏空，终极破产；2002年初美国货币监理署发布的第1号《认可令》，公布了对银行纽约分行违规经营的检查结果和处罚决定。三是从我国近年来审计的结果看，违规经营、核算不实、资产质量不高等题目虽有很大好转但尚未根本扭转，潜伏风险在一定程度和范围依然存在。 金融业作为经营货币和信用业务的特殊行业，不仅资金资源高度集中，信用关系错综复杂，交易信息瞬息万变，而且涉及社会生活各领域、各环节、各方面，出现波动的突发性强，波及面广、危害性大，是社会经济运行中风险最大的行业。因此，必须实行严格、高效的监管，才能保障其安全、健康运行。 怎样才能实现严格、高效的监管？从世界各国情况看，目前金融监管的模式主要有两种：一种是分业监管，即由不同的监管机构按照银行、证券、保险等不同行业实施监管。一种是混业监管，即为适应混业经营的需要，监管机构对金融运行包括银行、证券、保险等实行全面监管。在混业监管模式中，又有两种方式：一是单一的专门机构监管，即由政府中某一独立部分专门从事金融监管。目前市场经济发达国家大多实行或正在实行这种方式。二是多个专门机构监管。目前实行此种监管方式的国家越来越少，最典型的是美国。美国虽于1999年起实行混业经营，但多个机构进行监管的方式尚未改变。固然混业监管的两种方式不一，但其共同特点是：合业监管；机构独立，专司监管职责；责任明确，监管到位。 近年来，我国金融监管力度固然大大加强，但基本状况仍然是：分业监管，即按照分业经营的要求，按银行、证券、保险实施监管；多部分监管，即从事监管或拥有不同程度监管职能的部分有中心银行、财政部、证监会、保监会等多个部分；数权合一，数职一体，监管既越位又不到位，即央行、证监会、保监会等，既有自身的业务又要负责监管，既具有规则制定权、执行权又有监视权，既是运动员又是裁判员，势难做到监管到位而不越位；责任不明、监管缺位，即各部分监管职能不明确，法律责任不具体，实际工作中又各自为政，缺乏沟通和协作，信息不畅，标准不一，未形成同一、有效的监管机制。而作为宪法规定的综合性经济监视部分的审计机关又没有被赋予相应的金融监视职责。由此形成了有权监管的无力监管，有力监管的无权监管，致使金融监管严重缺位。 要改变这种现状，必须创新机制，正确定位。就当前情况看，一是维持现状。即央行、证监会、保监会等专门机构和财政、税收、审计等综合部分依法分别实施监管，在此基础上建立一种各机构互相协调合作的机制如联席会议制度，互通情况、资源共享。其好处是震动小，易操纵。但这既难适应日益明显的混业经营趋势，更难以从根本上、体制上保证强化金融监管。二是为适应混业经营发展的需要，参照国际通行做法，对现有各个监管机构进行改革，设立一个由国务院直接领导的独立的综合性金融监管机构，对金融业实行同一监管。其好处是能够独立地对各个金融机构进行综合监管。但这将涉及大的机构改革，震动比较大。三是从我国实际出发，将金融监管的职责重新整合，央行、证监会、保监会和财政部负责制订规则，贸易银行和证券、保险等非银行金融机构作为独立的企业法人按照这些规则从事经营活动，审计机关依法对规则的制订、实施的正当性和有效性进行监视。 我们倾向于第三种方式。这是由于，第一，不涉及大的机构调整，易于操纵，震动小。第二，符合混业经营、合业监管的发展趋势，且在客观上已经具备这种可能性。我国审计机关是各级政府首长领导下的政府审计机关，有利于政府加强对金融机构的监视。而且从这几年金融审计的实践看，审计机关事实上已经开始向这些方面迈进。第三，国有及国家控股金融机构的资本所有者是国家，因而获取的营业利润作为资本收益形成国家财政预算，预算执行审计是国家审计机关的主要职责。 2、转变思想观念，明确审计目标。要深化金融审计，更加有效地发挥金融审计的作用，必须按照“围绕经济搞审计，跳出审计谈经济”，从促进国民经济持续健康发展和国家经济安全的大局出发，进一步确立“以信息真实性为基础，以信贷资产质量为主线，以保障金融安全、促进金融健康发展为目的”的指导思想，并在此基础上明确金融审计的目标。从长远看，金融审计的总体目标是：依法维护金融市场公然公平，促进健全法律法规，规范金融秩序，保护金融机构、存款人、投资者和被保险人的正当权益，促进金融机构强化内部治理、进步效益、加快发展、有效防范系统性风险。从近期看，其主要目标是：促进降低不良资产比率，消化财务包袱，严格内部经营治理，健全风险监管机制，推动金融市场的健康发展。 经过几年整顿和规范金融秩序，打击金融领域违法犯罪，金融领域违法经营等大为下降，加之四大国有贸易银行的大部分不良资产已经剥离出往后，就银行而言，不良资产比率和增幅已大幅下降。但就整个国家而言，金融领域的不良资产比率仍然较高，历史包袱依然很大，潜伏的金融风险尚未消除。所以，防范金融风险，依然是当前金融审计监视的基本目标。怎样才能有效防范金融风险？一种办法是强化管制，限制业务经营范围，控制产品价格。这种做法固然能够保持金融稳定，但却违反了市场经济规则和金融全球化的基本趋势。一种办法是
放松管制，除规定不答应金融机构做什么外，其余均应放开，为金融机构业务创新创造更大的空间，以促进金融市场的健全发育。放松管制，并非放松监管，而是要在金融开放中，强化规制和监视，并通过严格的审计监视，将潜伏的风险揭示出来并促使有关方面妥善处置，促进金融机构更好地遵遵法律
规章制度，为金融业健康发展创造良好的市场环境，以进步竞争能力，从根本上防范金融风险，保障金融安全。 3、捉住审计主线，突出审计重点。我国金融机构为一级法人多级治理，不仅点多面广规模大，实行混业后更是头绪多、业务范围宽、市场变化快、交易手段新。因而对其进行审计监视，必须坚持“全面审计、突出重点”的方针，捉住主线，才能牵住“牛鼻子”，实施严格高效的审计监视。什么是重点？怎样确定重点？所谓重点就是重大薄弱环节或重点业务。从实践看，当前金融审计的重点，一是法律法规的健全性；二是资产质量的安全性；三是内部控制的有效性；四是会计信息的真实性；五是经营行为的合规性；六是金融市场的发育性。要突出重点，必须围绕当前
经济工作中心、金融运行中出现的共同性、倾向性和苗头性题目，针对不同对象或同一对象不同时期的具体情况，捉住一条主线，才能事半功倍。例如当前，对中心银行，必须牢牢捉住“货币政策实施与主要货币政策工具运用的合规性、有效性和与其他经济政策的配合性及其效果，存在的主要题目及其深层次原因”这条主线；对国家政策性银行，必须牢牢捉住“执行国家政策的严密性和有效性，安排重大资金投向，与国内外经济发展趋势和优化生产力布局的大政方针是否相符，是否执行与国家相关宏观经济政策如农业政策、经济结构调整政策、投资政策等以及执行的效果如何”这条主线；对贸易银行必须捉住“信贷资产质量”这条主线，围绕“风险、治理、效益”开展审计监视。 4、改进审计方式，规范审计行为。从目前实践看，无论是监管当局还是审计机关，对金融机构都是“事后检查、个案处罚”，且在实施检查处罚中，监管或审计职员的自由裁量权很大，不规范行为时有发生。要使金融审计上层次，真正实现“保障金融安全、促进金融健康发展”的目标，必须在金融审计和监管经验、吸收国外通行做法基础上，改进审计方式、规范审计行为。就当前而言，重点应当抓好以下几个环节和方面。 ———实行动态跟踪和过程监视。从国外经验和我国实践看，要对金融机构和金融运行实行严格、高效的审计监视，必须以金融业务循环为轨迹，实行全过程监视。正如美联储主席格林斯潘指出的那样：新的技术、工具不断出现和流行带来了金融市场的急剧变化，这意味着一些金融机构资产负债表的墨迹未干，经常就已经过期了。甚至这些资产负债表不能描述金融机构在第二天的风险暴露。在这种情况下，监管当局不得不要求金融机构提供信用的风险治理程序，以补充和替换对资产负债表的表露的要求。随着形势的发展，监管当局对金融企业的安全与健康的评价将更加侧重于过程和程序，而不是过往的表现。 ———坚持“五同一”原则。金融机构和金融运行的特点以及审计的目标决定了金融审计不能各自为战、就事论事、就账查账，必须坚持“五同一”原则，形玉成国一盘棋审计，才能在更高层次和更大范围发挥审计监视的作用。 ———实行“一条龙”的审计方式。针对金融机构和金融运行的特点，按照“五同一”的原则，必须将审计机关形成协力，才能对被审对象深进解剖，整体。具体说来，也就是要“上下联动”，即以总部为龙头，将审计总部与审计分支机构结合起来，尤实在现联网后，更要集中气力抓好总部审计，并在审计总部时提出各分支机构的关节点，同一组织气力进行重点审计和延伸：“左右联动”，即既连通财政审计、金融审计、企业审计和其他专项审计，又连通对规则制定机构的审计和贸易银行等经营机构的审计：“内外联动”，即审计境内的金融机构时适当延伸审计境外关系密切的单位。 ———努力搞好四个结合。一是审计与审计调查相结合。二是经常性审计与经济责任审计相结合。三是将审计业务流、资金流与控制流有机结合。业务流是指经营的各个环节和流程，资金流是指资金的循环活动轨迹及其结果，控制流是指业务和资金运行的程序和过程及其控制环节，尤其是风险控制环节。四是将揭露、查处、规范与促进有机地结合起来。也就是既要揭露题目、查处题目，更要通过对存在题目的原因进行深层次分析解剖，从制度、体制、机制、法规和标准等方面提出有针对性的改进意见和建议。 ———逐步公然信息。信息不对称，是金融市场不发育、秩序紊乱、违法违规的重要因素之一。为了保障金融安全，维护金融机构和社会公众权益，促进金融运行公然、公平、规范和进步金融机构的竞争实力，必须逐步实行有效的审计公告制度，即将审计过程、审计情况和结果公诸于世，使审计监视与社会监视紧密结合，使金融机构和金融运行完全置于公众监视、市场约束和法律规范之下。 ———切实规范审计行为。从当前情况看，一是加快规范化建设。按照审计定位的上述构想，首先必须从法律上予以规范和界定，以保证审计机关有法可依。其次应加快制订金融审计准则和审计指南，使审计职员执业时标准明确、行为有序。二是不断进步审计职员素质。金融运行的特殊性决定了金融审计从业职员必须具备相应资格和条件。因而当前应加大
培训力度，进步职员素质。同时也可试行金融审计职员资格认证制度。 ———切实改进审计手段。在金融运行信息化的条件下，必须加快审计信息化建设，否则，连“账”都打不开、读不懂，何以谈审计？加快金融审计信息化建设，目前主要包括继续开发、推广运用和改进完善有关金融审计软件，逐步建立金融审计数据库，积极试行网上远程审计。只有实现了金融审计数字化、化，才能使现在单一的事后审计、静态审计和现场审计转变为事后审计与事中审计相结合、静态审计与动态审计相结合、现场审计与远程审计相结合，真正做到以金融业务循环为轨迹，实现对其资金流、业务流、控制流三位一体的审计监视，充分发挥审计“保障金融安全、促进金融健康发展”的作用。
