我国审计公告制问题研究(2)
2017-08-04 04:42
导读：二、国外的通行做法 实行审计公告制是市场经济发展的客观要求。审计利用公布手段服务市场经济，也是国际上的通行做法。以美国为代表的立法型国家
二、国外的通行做法 实行审计公告制是市场经济发展的客观要求。审计利用公布手段服务市场经济，也是国际上的通行做法。以美国为代表的立法型国家审计机关只有调查权和报告权，没有处理权。然而，其调查权和报告权行使得非常充分，很有威慑力。美国审计总署有权公布审计结果，在处理被审计单位或个人非刑事问题时，如发现其有严重损失浪费现象或管理不善等情形，审计总署就会提出包括审计结论和建议的审计报告，并在必要时由国会参、众两院召开听众会，在会上公开审计报告，还可以在报纸上发表、电台上播放，同时赋予公众查阅审计报告的权力。迄今为止，审计总署已经出席听证会200多次，专题报告被审计单位的情况。这种听证会也完全公开，任何人都可以参加，电视可公开录像，新闻记者可以报道。不仅如此，国会根据审计结果还可能做出削减该单位下年度拨款的决定，直到他们改正为止。美国国家审计的这种公布权可以将审计机关一家的监督扩大为全社会的监督，从而可以大大增强审计监督的威慑力。澳大利亚联邦审计署的审计结果绝大部分也都以包括上网在内的各种方式向新闻界和社会各界披露，接受舆论和社会的监督。 法国司法型国家审计亦具有公开性。审计法院通过向新闻界发布审计结果和发布国家审计公告的形式，将审计结果公之于众，以取得社会公众舆论的再监督。审计结果的公开性具体表现在：一是审计法院每年度对预算执行情况的审计结果向议会和总统呈交一份年度审计公共报告，同时将公共报告在国家官方报纸上公布，向全社会公开，让全国人民都了解利监督政府。审计法院有权在公共报告中对国家机关管理、地方政府管理、社会保险的账目发表批评意见，批评的调子比较严厉，可以批评主管部门，批评决策失误，批评审计员（会计员）、财政监督员、银行安全会，甚至批评政府。二是审计法院的公共报告有专项审计内容，也有企业审计内容。对企业的审计报告除发送企业领导人外，必要时发送给主管部门、财政部长，甚至发送给总理和议员，同时也向新闻界和向社会公开。这些报告中包含对公有企业的状况及发展前景发表看法，提出意见，甚至是比较严厉的批评。三是审计法院的公共报告，每年要汇编成册并进行摘编以公开出版。这些审计公告方法非常有效，加大了审计监督的权威性利震慑力。西班牙审计法院的审计结果则以报告、普通或特别备忘录、动议或说明等形式提交议会，并在国家官方公报上公布。 日本实行的是独立型国家审计体制。其会计检察院将审计报告提交国会，抄报内阁和首相，或通过新闻机构公开发表（保密的除外），并且经常将审计报告改写成通俗读物广为散发。德国联邦审计院将年度审计报告递交议会及联邦政府的同时，召开新闻发布会，由审计长将年度审计报告有关重点内容公布于社会。 与以上国家审计相比，我国行政型国家审计具有较浓厚的政府内部监督色彩。由于审计工作人员在工作中往往注重和留意
行政管理权，加之通报和公布审计结果操作技术还把握不准，因此我国的审计法律虽然规定了审计结果可以对外公布，但长期以来，审计部门封闭运作，透明度低，难免使一些不法行为有可乘之机。这不仅损害了国家审计机关的形象和社会影响力，还会使国家审计监督体系局部失效或累查累犯，给国家、社会和人民利益造成损害。
三、实行审计公告制的设想 我国审计机关公布审计结果的法规依据分别是：《审计法》、《国家审计基本准则》、《审计机关公布审计结果准则》及《审计署审计结果公告试行办法》。根据这些法规，我们对我国审计结果公告制设想如下： 1、公告的内容与程序 审计机关按照审批程序公告审计事项时，应该坚持一分为二的原则，可通报、公布正面典型，也可以通报、公布反面典型。即不仅可以公告严重违犯国家规定的财政、财务收支行为及其处理情况、严重损失浪费问题及其处理情况等审计事项，还可以对模范遵守国家财经法规的单位和个人、内部控制或经济效益好的单位，社会公众关注的、本级人民政府或上级审计机关要求向社会公布的以及其他需要公布的审计事项公告其审计结果。此处的审计结果，是指审计机关出具的有关审计报告、审计意见书、审计决定书等审计结论性文书所反映的内容。另外审计机关在决定公告的内容时还要坚持适度原则。既可通报和公布某些审计项目的全部审计结果，也可选择某些审计项目的部分结果进行通报和公布，以避免一些不必要的矛盾和磨擦，影响通报和公布的效应。这样做，有利于通报和公布审计结果手段的普遍运用。比如将2002年按照国家审计工作的重点，对国有商业银行的审计、对有关部门执行“收支两条线”情况的审计和对2001年地方企业所得税收入基数情况的审计等所发现的一些带有倾向性的问题，或者对一些重大的国家投资项目、重要审计项目、社会热点问题的审计结果等，及时通过各种媒体向社会公布，收到很大和很好的反响。 《审计署审计结果公告试行办法》规定：审计署向社会发布的审计结果公告主要包括下列内容：（一）中央预算执行情况和其他财政收支的审计结果；（二）政府部门或者国有企业事业组织财政收支、财务收支的单项审计结果：（三）有关行业或者专项资金的综合审计结果；（四）有关经济责任审计结果。审计结果公告通过《中华人民共和国审计署审计结果公告》发布。审计结果公告不定
期刊印发行。审计结果公告的具体组织工作，由审计署办公厅负责。审计结果公告应当符合下列审批程序：（一）中央预算执行情况利其他财政收支的审计结果需要公布的，必须经过国务院批准同意；（二）向国务院呈报的重要审计事项的审计结果需要公布的，应当在呈送的报告中向国务院说明，国务院在一定期限内无不同意见的，才能公告；（三）其他审计事项的审计结果需要公告的，由审计署审批决定。审计署机关各单位、派出审计局、驻地方特派员办事处不得发布审计结果公告。发布审计结果公告可以不再征求被审计单位意见。该《办法》对审计署向社会公布审计结果的内容与程序的规定，可结合各地具体情况，比照运用于地方审计机关向社会公布审计结果。 2、公告的范围与形式 公告的范围可分为三个层次。一是对社会公众的公开，主要是指对有关国计民生的重大审计项目，如人民群众特别关心的乱收费、乱罚款问题、救灾资金、三峡工程的移民资金、长江干堤建设资金等的审计结果和群众举报的重大违纪事项查处结果进行公开。对社会公告。的途径主要通过电视、广播、报刊、新闻发布会等新闻媒介以及互联网进行公开：另外，就是在每年的“两会”上宣读审计报告。二是对被审计单位公开，主要是对审计目的、内容、处理结果、审计举报及监督电话进行公开，不能只对被审计单位的领导和有关职能科室进行公开。公告可采取在被审计单位发布审计公告或审计公报、召开职工大会等形式进行，让被审计单位广大群众都知道。三是对有关主管部门公开。公开的目的是一方面取得他们的支持配合和监督，另一方面让他们了解被审计单位的审计情况和审计建议，以使更好地改进自身的工作。公开可采取走访、召开座谈会及抄送审计文书等多种形式进行。 3、公告信息的一般要求 （1）客观性 审计机关向社会公布审计结果，应当客观公正，实事求是。审计机关要重视审计复核，保证审计成果的质量。向新闻媒体和社会公开的材料要严格把关，在事实上要准确无误，不能有任何差错。既不能隐瞒什么，又不能欺骗公众舆论。公告的内容不允许有关领导、人员对其进行删除和修改，否则公告的审计结果的客观真实性就无从谈起，也违背了审计公告的初衷。在公告时，应客观阐述审计项目内容、审计依据、审计过程及其结果，避免出现性质定错、观点偏颇、修饰过分、议论不当等情况。 （2）及时性 按现行规定精神，审计机关向社会公布审计结果，应当在审计意见书、审计决定书等审计结论性文书生效后进行。这样做，是为了保证审计结论和审计公告的严肃性及一致性，避免出现公告在前，结论在后，前后矛盾，工作被动的局面。但在审计实务中，有些问题不一定非要等到整个审计项目结束，只要拿得准又能够说明问题，可以考虑随时公告。不然时过境迁，审计工作就发挥不了应有的作用。在这种情况下，审计机关必须谨慎，要采取措施，切实避免提前公告可能产生的负面影响。 （3）明晰性 明晰性要求审计公告要清晰、简明和通俗易懂。审计公告的获知对象包括各个层次、社会各届的广大人民群众，他们中的大多数人可能对审计工作不了解或不太了解。这就需要审计部门在撰写拟将通报、公布的审计结果时，首先要选定适当的公告格式，不同的用途可采用不同的类型，如章节式、书信式、函件式和证词式等类型。章节式公告适用于涉及普通公众利益、题材广泛的信息，一般可按审计报告的“基本情况、存在的问题、审计评价、审计处理意见、审计建议”等五部分的基本模式对外公开；书信式公告比章节式短，适用于涉及普通公众利益、题材相对狭窄的信息：函件式适用于某个狭窄题材或简单问题的简短公告，读者与被审计事项相关；证词式公告则是用来在听证会上支持口头陈述或提交给听证会的书面记录。其次公布怎样的审计事项要依法定程序报经国家审计领导机构批准。 审计公告内容不仅要有数据，还要有分析；不仅要反映和揭露问题，还要提出有针对性的对策和建议。有关数据比较还可以用图表来表示，以增强公告内容的明晰性。 （4）谨慎与保密性 我国《审计法》第36条第2款规定：“审计机关通报或公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定”。《审计机关公布审计结果准则》第5条也规定：“审计机关向社会公布审计结果，必须经审计机关主要负责人批准；涉及重大事项的，应当报经本级人民政府同意”。该准则第10条规定：“审计机关举办新闻发布会，应当按照国家有关规定办理报批和登记手续”。该准则第8条规定：“公告审计结果应当具备下列条件：（一）事实清楚，证据确凿，定性准确，评价客观公正：（二）在审计意见书、审计决定：口等相关审计结论性文书生效后进行；（三）保守国家秘密和被审计单位及其相关单位的商业秘密，并遵守国务院的有关规定；（四）涉及不宜公布内容的，必须对相关内容进行删除和修改。”该准则第9条还规定：“审计机关向社会公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位及相关单位的商业秘密，并充分考虑可能产生的社会影响。”所有这些规定，都充分体现了国家对政府审计机关向社会公布审计结果是持非常谨慎的态度，并要求做好保密工作，控制产生负面影响。审计机关向社会公布审计结果形成的有关材料，应按有关规定整理归档。如果未按照有关规定擅自向社会公布审计结果的，应当依法追究有关人员的责任。这也是与国外通行做法相衔接的。
