国有企业改制中的政府审计问题研究(2)
2017-08-09 04:38
导读：三、国有企业改制中政府审计重点内容与技术问题研究 审计出现问题既有管理上的漏洞，更有审计内容与技术上的困难。忽视国有企业改制政府审计内容
三、国有企业改制中政府审计重点内容与技术问题研究 审计出现问题既有管理上的漏洞，更有审计内容与技术上的困难。忽视国有企业改制政府审计内容与技术上的难题，是有失偏颇的。那么，国有企业改制中的政府审计的重点与技术难点表现在哪些方面呢？ァ 。ㄒ唬┎莆裆蠹颇谌萦爰际跷侍猹ァ 〗年来，随着一系列会计/审计准则与制度的不断修订，国有企业改制审计规范的不断出台，以及财务审计实践经验的不断积累，国有企业改制中的财务审计已经形成一套相对完善的规范体系。现阶段，国有企业改制的财务审计中存在的问题主要体现在两个方面：一是缺乏整体把握；二是对一些技术难题缺乏突破。ァ 〈幼芴謇纯矗目前国有企业改制中的财务审计大多还是采取过去那种“瞎子摸象式”的查错纠弊审计方式，缺乏对改制国有企业资产、负债、损益状况的总体把握，缺乏对企业资产结构与质量的分析，缺乏对企业资产安全性、流动性和盈利性的评价。这种方式难以对改制国有企业的“家底”形成总体评价，也使财务审计往往顾此失彼、加大了审计风险。 ァ 〈酉附诶纯矗国有企业改制的财务审计仍然存在一些技术性难题，主要表现在以下五个方面：ァ 1.关联交易的审计问题ァ 」亓交易本身具有经济的复杂性与隐蔽性，也是改制国有企业转移资产/利润、操纵会计信息的主要工具，因而它常常成为审计失败的重要风险因素。具体说来，关联交易审计中的难点主要体现在以下四个方面：（1）从被审计单位提供的资料中很难确定企业关联关系的全貌。（2）关联方之间购销商品交易的真实性、价格的公允性难于断定。（3）关联方之间资产买卖交易的合法性、合理性难于确定。（4）关联方之间借贷资金以及提供担保的事项若没有披露，难于发现。ァ 2.资产减值损失的审计问题ァ ∮捎诶史等原因，国有企业中有相当一部分资产已成为不良资产，并已形成损失。国家规定，国有企业改制时，经依法认定，可以用国家权益核销账面的资产损失。然而，实践中，有些企业滥用这一规定，借此消除经营潜亏，以为企业后续经营留出增长空间。ァ ∽什减值损失本身在很大程度上取决于个人的主观判断，是否提取减值准备、提取多少减值准备、是否认定为资产损失、可以核销多少权益等等，往往依赖于审计人员的专业判断；长期投资的减值损失涉及到被投资方的权益状况，在建工程的减值损失涉及到工程技术方面的问题，无形资产的减值损失涉及到技术进步、市场变化等因素的影响，这些都增加了资产减值损失审计的难度。ァ 3.无形资产的审计问题ァ ≈识经济条件下，无形资产在企业中发挥着日益重要的作用，无形资产的数量与质量往往决定着企业未来发展的潜力。然而，我国大多数国有企业对无形资产的认识不足，甚至对很多商标、商号、专利权、专有技术不加确认，从而导致大量国有无形资产流失于账外。ァ ∥扌巫什能为企业带来的收益额、收益期都具有较大的不确定性，这些往往需要借助专业技术人员的判断；企业具有的超额收益能力，往往需要同行业或类似企业的比较数据，而这些数据的取得通常比较困难；流失于账外的无形资产，更加大了无形资产审计的难度。此外，关于研究与开发费用、商誉的会计确认与计量，理论上就存在着争议，这些更增加了无形资产审计的复杂性。ァ 4.土地使用权的审计问题ァ ∥夜实行土地的社会主义公有制，企业仅拥有土地使用权。按照现行会计准则的规定，国有企业以行政划拨方式取得的土地使用权，不作无形资产入账；企业支付的少量费用仅作为当期费用一次转销或作为待摊费用分期摊销。国有企业以有偿方式取得或通过其他单位投资转入的土地使用权，按实际支付金额、或评估价、或双方约定的价值计入无形资产，并按一定的年限分期摊销。ァ ∮捎谕恋刈试吹南∪毙裕土地资产往往具有很大的增值空间，分期摊销后的土地使用权账面价值难以反映其可为企业带来的经济利益。因此，按照现行会计准则，无论国有企业是以何种方式取得的土地使用权，其账面体现的土地使用权价值都可能大大低于其实际价值。此外，国有企业改制可能发生产权转让，如不对国有企业的土地使用权价值重新估价并确认入账，国有土地资源将大量流失。ァ ⊥恋厥褂萌ɑ峒萍屏可洗嬖谌毕荩这本身就给土地使用权的审计带来了潜在的问题。ァ 5.企业所欠银行或职工债务的审计问题ァ ∧壳埃有些国有企业有借改制之机逃废所欠银行债务或所欠职工工资/福利费的行为。其实现形式主要是借助分立、剥离、资本转移等形式，通过资产与债务的分离，使原借款人部分或全部丧失债务偿还能力，从而逃废所欠银行债务或所欠职工工资/福利费。这危及到银行信贷资产的安全，容易引发国有资产的流失，并可能影响职工安定和社会稳定。这一问题往往涉及复杂的资产剥离、债务转移等；此外改制国有企业若有意隐蔽债务，使其脱离到账外，审计人员很难发现。这些都增加了债务审计的难度。ァ 。ǘ）效益审计内容与技术问题ァ ∮氩莆裆蠹撇煌，到目前为止，我国尚未出台企业效益审计的统一规范。自20世纪80年代起，一些地方在实践中探索了国有企业的效益审计，为企业查找经济效益下降的原因，并帮助企业建章改制、减亏增盈；但当时的效益审计仅从生产成本出发，局限于成本消耗方面的审查。1999年国家四部委颁布了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》、《国有资本金效绩
评价指标解释》，建立了国有企业绩效评价的指标体系；2002年国家重新修订了《企业绩效评价操作细则》；2006年国资委又颁布了《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》[4].企业效益审计的问题重新成为理论与实务界探讨的热点话题，上述规定也成为改制国有企业效益审计的基本依据。我们认为，目前在改制国有企业开展效益审计的技术问题主要有以下几个方面：ァ 1.效益审计的内容ァ ∥夜的企业效益审计仍处于探索阶段，关于效益审计的内容与范围没有一致的看法。我们认为，站在国有企业改制的立场上，效益审计应当建立在合规性审计的基础上，从国有资本投入产出关系的角度出发，着重审查国有资本的保值增值情况，并查找国有企业生产经营中存在的问题，为其改制后的发展提出改进经济效益的方案。因此，改制国有企业的效益审计应当突出以下内容：改制国有企业资产的完整性、资产质量状况、成本耗费状况、盈利状况、可持续发展状况和国有资本的保值增值状况等。ァ 2.效益审计的方法ァ ∩蠹频哪谌菥龆ㄗ派蠹频姆椒āＰб嫔蠹频奶囟内容决定了它不仅要采用一般的财务审计方法，如查阅、核对、盘点、分析性复核等，也要更多地运用经济活动的分析方法，如成本收益分析、投入产出分析、结构分析、因素分析、比较分析等，指标分析将在效益审计中发挥重要作用；此外，效益审计还可能借助调查问卷、市场调研等方法。ァ 3.效益审计的考核指标ァ ⌒б嫔蠹瞥了鉴证功能外，更强调评价功能。因此，效益审计必然要依赖一些指标考核评价。根据我们对改制国有企业效益审计内容的界定，效益审计可采取定量指标和定性指标。定量指标包括：反映资产质量的指标，如不良资产比率、资产周转率、资产负债率；反映成本消耗的指标，如成本费用利润率；反映盈利状况的指标，如总资产报酬率、净资产收益率、主营业务利润率；反映可持续发展能力的指标，如资本增长率、利润增长率、销售增长率、技术投入比率；反映资本保值增值的指标，如资本积累率等。定性指标包括：企业经营与发展战略完成情况、重大投资项目的效益情况、
企业管理水平、产品/服务的市场竞争力、发展创新能力、技术装备水平等。此外，还需考虑一些具有行业特性的指标。ァ 4.效益审计的评价标准ァ 〈嬖诳己酥副辏就必然带来评价标准问题。对于定量指标，我们可以采取历史标准、计划/预算标准、行业标准、标杆标准等进行评价；对于定性指标，评价则相对困难，它需要借助市场调查等方法，在很大程度上依赖着审计人员的主观判断。此外，效益审计的评价中，还需考虑企业经营所面临的外部环境，客观评价价格、税收等国家宏观经济政策调整对企业经济效益的影响。ァ 。ㄈ）经营者离任责任审计内容与技术问题ァ 【」1999年国家颁布过《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，2006年修订的《中华人民共和国审计法》又将经济责任审计写入法律，但这些指导性意见在实践操作中存在很多障碍。目前在改制国有企业开展经营者离任责任审计的技术问题主要表现在以下几个方面：ァ 1.审计手段的局限性ァ 【营者出于自我保护的目的，很可能对离任审计产生抵触，提供不真实、不完整的书面材料、财务资料等，从而加大了审计取证的难度。此外，改制国有企业经营者贪污受贿、徇私舞弊、挥霍浪费，趁改制之机牟取个人利益等经济问题，一般很难从企业的会计账簿中发现。因此，离任审计不仅要依靠财务审计中的查错纠弊手段，还需借助对职工的调查分析、召开座谈会等管理手段，尽可能地查找线索，全面正确地评价改制国有企业经营者经济责任的完成情况。此外，审计人员可能还需相关纪检、执法部门的配合，提高离任审计的强制力。ァ 2.责任主体的难分性ァ 」有企业经营状况的好坏，既有主观原因，也有客观原因；既有因国家政策调整的影响，也有企业自身存在问题的影响；既有企业集体决策的影响，也有经营者个人意志的影响；既有前任经营者的原因，也有现任经营者的原因。如何正确划分这些责任归属，实践中并非易事。因此，审计人员在经营者离任责任审计时，必须充分了解改制国有企业的历史状况、市场环境、职工的看法等，尽可能界定好各种责任，正确评价经营者经济责任的履行情况。ァ 3.审计结果的落实难ァ ∈导中，经济责任审计往往在国有企业经营者离任之后才进行，这时企业经营者的去向木已成舟，审计结果与经营者的考评、任用完全脱节，难以发挥离任审计的激励或约束作用。然而，若把离任审计提到国有企业改制之前，可能会面临来自现任经营者的更多阻挠和障碍。对此，我们认为可以采取两种办法：一是将离任审计转化为经营期间的日常经营责任审计；二是制定追溯调整办法，离任审计查出的问题，可以重新对经营者进行惩罚处理。
