对我国审计复议前置程序的反思与重构(2)
2017-08-23 03:15
导读：二、审计行政复议决定终局裁决的反思 《复议的规定》第二十八条规定“申请人对审计复议决定不服的，可以依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起
二、审计行政复议决定终局裁决的反思 《复议的规定》第二十八条规定“申请人对审计复议决定不服的，可以依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼。但对审计署作出的审计具体行政行为不服提起审计复议后，又对审计复议决定不服的，也可以向国务院申请裁决，国务院作出的裁决为终极裁决，申请人不得再向人民法院起诉。” 对于法治国家来说，法院行使终极裁决权是一个基本原则。但法院并不是对什么事情都拥有终局裁决权。从国际上的惯例来看，不能拥有终局裁决权的事项主要有两个方面：一是不可能审查；二是没有必要审查。不可能审查是指法院不可能对该项行政行为进行正当性审查或评价，例如国家行为；三是具有高度的技术性。但从国际上的趋势来看，被以为不可审查的技术领域越来越小，几乎接近于零。没有必要审查是指没有侵权事实或可能，或者不具有实质性的审查意义。《复议的规定》设立的国务院终局裁决权，是否具有这两个特性？笔者以为：政府审计领域既不具有高度的性，又不具有高度的技术性，有的固然具有一定的技术性，但还没有到不可审查的程度。 审计复议决定终局裁决制度存在的后果我们可以用美国联邦最高法院首席***官马歇尔的话来表述：“在一个法治政府内设立一个行政部分，赋予它裁决个人之间的权利以及政府与个人之间权利的权力，假如它的行政官员有权自由采取强制措施……个人则毫无救济措施，不能在该国的法院上诉，这是令人吃惊的。” （注：这段话转引自：王振麒。对我国劳动争议处理体制的立法建议[J].劳动，2001，（2）。）也有学者以为，从司法权和行政权行使的实际情况看，所有的行政纠纷，无论是正当性的争议，还是适当性的争议，都交由法院进行审查，则有可能导致行政效率低下，甚至瘫痪。我们并不否定行政机关事实上是比人民法院在处理行政事务上具有经验的上风，并不否认行政机关在行使其职权时需要自由裁量的权力。但是，它不应该剥夺当事人从司法上得到最后“判定”的可能性。法院在适用上具有的独特上风是大家所共同认可的。 这里需要指出的是，诉讼程序救济并不一定比行政终局裁决程序救济优越，我们所论证的焦点在于：当事人主张权利救济的程序性权能和资格应与其处分实体权利的权能和资格保持一致，当事人的权能和资格属于其基本权利，也就是宪法性权利。除了宪法，其他法律不能剥夺当事人的程序救济的权能和资格。从法律效力来看，《实施条例》、《复议的规定》只是行政法规和行政规章，其规定审计行政争议复议决定，当事人不服而向国务院申请裁决的，由国务院终极裁决，这与宪法性原则和宪法性精神不符。
三、我国审计行政复议体制的重构 （一）赋予当事人以自由选择权 笔者以为，应该原则上废除针对我国现有制度中涉及的审计行政复议前置，应当赋予相对人在行政复议和行政诉讼之间作出选择的权利，对于原则上的例外应该由法律作出明确的规定。 赋予当事人以自由选择权，一则可以分流审计行政争议案件，减轻审计复议机构和法院各自的工作压力；二则对于不属于审计复议受理范围的审计行政争议，当事人可以直接向法院寻求及时的救济；再则，这也增强了审计复议的权威性，有利于进步效率、降低审计行政争议解决的本钱。 答应当事人对复议和诉讼进行选择，不但是可行的，而且是值得提倡的，由于这样可以使公民、法人和其他组织（学理上统称行政相对人）在受到审计机关的违法侵害时，多了一条救济途径，而且更主要的是当事人拥有了自主选择救济的权利，这样至少在程序上保障了当事人的选择权。并且，由于两者在解决正当性上的同一性，当事人无论选择哪一种救济途径，都将会产生同样的结果。其次，从对行政相对人诉权尊重的角度考虑，理应将选择救济途径的权利给当事人，使之能够选择对自己最为有利和方便的救济途径，从而使其权利得到最为有效的保护，也使救济制度的功能得到最大限度的实现。主张由当事人自由选择的主要理由有：（1）有利于行政相对人行使诉讼权利，可以避免跨地区申请审计复议给当事人带来、食宿等困难，避免当事人花费大量的时间和精力，减少程序，使行政案件得到较快的解决；（2）有些具体审计行政行为在作出前一般都请示过上级审计机关，再经复议没有多大意义。而且有些上级机关往往左袒下级机关，人们怀疑其解决题目的公正性；（3）提起诉讼是宪法赋予当事人的***权利，不应加以限制，答应当事人选择，有利于当事人行使***权利；（4）国外行政诉讼立法也有先行复议和当事人选择两种规定，发展趋势是直接起诉。也有学者更加明了地指出，之所以主张复议和诉讼的自由选择，“这或多或少与行政复议制度存在的一些缺陷和实际运用中存在的一些题目有关”。（注：姜明安。行政法与行政诉讼法[M].北京：法律出版社，2003.）正由于上述理由的存在，使得很多学者提倡我国行政法上的救济制度中复议和诉讼答应当事人自由选择。
