政府监管与效率改进——从财政部收回“三权”(2)
2017-08-24 01:32
导读：二、加强立法和监管体制建设是进步政府监管效率的直接途径 美国改革会计监管模式，搭建独立监管机构后，独立监管似乎成了解决资本市场审计失败或
二、加强立法和监管体制建设是进步政府监管效率的直接途径
美国改革会计监管模式，搭建独立监管机构后，独立监管似乎成了解决资本市场审计失败或审计失察的灵丹妙药，各国追随效仿的呼声不小。ACCA行政总裁罗施雅在第16届世界会计师大会上敦请香港政府“跟随设立独立检察注册会计师的世界潮流”，而港府和业界都表示，目前香港的会计师自我监管制度行之有效，暂不需要另设监管机构，以免增加已经吃紧的财政负担。如前所述，独立监管固然是逻辑上最优的模式，但其本钱也最高。作为后进资本市场国家，我国不论在市场基础、法律框架、配套机制、资源和技术支持方面都有欠缺，实行独立监管暂不符合本钱效益原则。况且从审计服务对象看，上市公司股票市值在我国GDP中的比重不到50%，大大低于美国股票市值占GDP一倍多的比重；而且其资本的一半多来自于国家，加之非上市公司中国有是注册会计师的主要审计对象，若采用独立监管形式，监管者还是会以政府和业界为主。因此，我们不应盲目跟随英美独立监管模式，应本着实事求是的精神，在广泛吸收业界和学术界参与的基础上，充分发挥现有政府监管的优点，进步政府监管的效率。此次财政部收回“三权”，发送了政府加强注册会计师行业监管的信号。笔者以为，会计市场监管效率的进步，必须依仗于更彻底的改革和制度创新。
1、鉴戒国外经验，完善注册师行业监管立法。固然从市场基础和本钱效益上，政府监管能推进我国会计市场的，但是政府的不当干预和低效运作也能抹杀会计市场的生机。所以，除了坚持监管权力法定原则，并使其具有可操纵性，明确监管体制建立和变更的程序之外，完善法律责任、使监管者权力得到有效制约是完善立法的头等大事。
（科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布） （1）要明确规定监管机构的监查和处罚程序。很多国家的立法对此都有非常具体的规定，如《英国服务和市场法》中，对金融监管机构（FSA）处罚程序的规定是：FSA在做出处罚之前，应当给相对人一份书面的警告通知，列出处罚的理由；收到警告通知的相对人应有机会陈述理由，并有机会接触到FSA据以做出通知的任何证据材料，以及FSA决定的其他辅助证据材料，除非获得这些材料会损害公众利益或是不正当的；FSA在采取处罚行动时，必须给相对人关于决定的书面通知，并且列出采取行动的理由；必须告知接到决定的相对人有权上诉至金融服务及市场法院等等。可见，具体又具操纵性的法律条款对于保护被监管者利益、促使监管当局按正当程序行使权力有多么重要！它便于有效地避免或减少监管过程中的拖沓、程序不透明和裁定不公然。
（2）完善会计市场监管的事后救济机制，包括上诉机制和司法审查机制，是对行政相对人的正当权益受到侵犯后采取的补救措施。我国由政府监管部分负责对申请行政复议的案件进行复议，是一例“既当运动员又当裁判员”的典型，而国外立法中专门成立独立的“上诉委员会”或者“会计法院”，受理对监视机构不满而上诉的案件，就值得我们鉴戒。另外，我国《注册会计师法》和《证券法》只原则性地规定可以通过“行政诉讼”对监管者的行政违法行为进行司法监视，而对注册会计师监管的司法审查却没做特别规定，只能适用《行政复议法》和《行政诉讼法》。因而，应结合立法中对监管者责任的具体化，增加相关法律中司法审查或行政诉讼的可操纵性条款。
2、引人进步效率的安排，完善政府监管机制。通过立法增加对监管者权力的制约，只是加强了对政府监管的外部约束；而政府监管效率的进步，还取决于监管机制自身的完善。
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（1）要解决多头治理。笔者以为可以新建由各部分派员参加的专门监管机构，以协调财政部和证监会的监管职能；或者在财政部内部剥离注册会计师监管职能，合并证监会的监管职能，但仍由财政部进行治理。不管采用哪种方式，必须有专门的机构和气力负责除行政复议外的监管工作。此机构在执法能力上须高于中注协——必须具有政府监管部分的检查资格、配备精通行业知识和法律知识的人才，并拥有同职业组织、证券治理机构、法院和公众沟通的能力。
