国家审计监视存在的缺陷(2)
2017-08-27 02:02
导读：二、现有的审计体制难以保证国家审计监视的独立性 世界各个国家审计机构的设置大概分为四种类型，即：行政型、立法型、司法型和独立型，其中，行
二、现有的审计体制难以保证国家审计监视的独立性 世界各个国家审计机构的设置大概分为四种类型，即：行政型、立法型、司法型和独立型，其中，行政型的独立性是最低的。1982年，行政型的审计模式被写进中国宪法，我国的审计法实在就是一部行政法规，它的第5条规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监视权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”这体现了国家审计在我国权力结构中具有的独立性，但也同时表明，这种独立性只是相对于其他行政机关、社会团体和个人而言。假如国家行政权之外的权力，比如政府首长的权力干涉审计，那是正当的。这从《审计法》的第9条得到证实：“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。”也就是说，审计监视为政府和政府首长服务。这是由于我国的宪法规定，把国家审计权放在国务院的领导下，在行政中处于从属地位，所以，我国的国家审计，实际上是属于国家的内部审计，审计的独立性是比较有限的。1994年，中国颁布的《审计法》对《宪法》中的原则性规定作了细化，并增加两项重要内容：一是规定了“同级审”和“上下审”相结合的审计监视制度（审计机关审计同级行政机关以及上级审计机关或其派出机构审计下级行政机构）；二是规定审计机关的“两个报告”制度。其中包括，受政府委托向本级人大常委会作预算执行和其他财政收支的审计
工作报告。这是人大参与审计的缘起。 此外，审计机关既对本级人民政府负责，又对一级审计机关负责，形成双重领导，这种设置在国家审计开始阶段，是有其有利的一面的。它使得审计机关的建立、发展以及审计工作的具体进行轻易得到来自各地政府机关的支持。但假如这一届政府支持，下一届政府支持的力度不够，审计监视的效果是不一样的。随着审计环境的改变，市场经济体制的建立，人民对国家审计提出了更高的要求，双重领导的体制暴露出其不利的一面。如国家进行宏观调控的过程中，当地方政府的利益与中心政府的利益发生冲突的时候，地方政府往往会从自身的利益出发，对审计进行干预，存在的地方保护主义，使政令不通，加大了宏观调控的本钱。实践中，作为地方的审计机关需要对同级政府负责，指定的年度审计计划或者要考虑到同级政府的偏好，或者会受到政府部分的影响，使一些单位和资金长期得不到有效的监视，如使用国家预算资金的各级党组织、上市公司、政府预备费等等。另一方面，在双重领导体制下，审计机关的经费主要来源于当地的政府部分，拨多少审计经费既受政府部分支持力度的影响，也受到当地财政收进水平的制约，这也直接影响到审计监视整体作用的发挥。 《审计法》第4条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”但一直到1999年之前，审计工作报告都是一些“温顺”和“笼统”的措辞，没有引起多少人的留意。 近年来，随着人大制度的逐渐完善、市场制度的改革和公共财政制度的逐步深进，审计环境也在变化中。自从审计报告如实地在人大表露后，审计机关既要为政府负责，也要为人大负责，但是这两个“负责”有一定的矛盾性，由于人大与政府本身是一对矛盾的同一体，双方分别是立法与行政、监视与被监视的关系。审计机关从属于被监视者，既要向监视者又要向被监视者服务好，在的这种体制下，使审计机关处于两难的境地。
三、经济效益审计迟缓 经济效益审计（或称绩效审计）是指对公营部分治理资源的经济性、效任性和效果性的评价与监视。它的目标是：为公营部分改善资源的治理打好基础；使决策者、立法者和公众所利用的公营部分治理成果方面的信息质量得到进步；促使公营部分治理职员采用一定的程序对绩效作出报告；确定更适当的经济责任。按其要求，完成此目标是最高审计机关的主要任务，最高审计机关通过经济效益审计为经济性强、效率高和效果更好的公营部分作出贡献，并促使公营部分的信息和全面经济责任得到改进。按照这个概念来衡量目前我国的国家审计，经济效益审计在审计机关尚未真正开展起来，只是局部有个别地方进行了一些有益的尝试。《审计法》第2条的“真实、正当和效益”得到落实的只有“真实、正当”，我们把尽大部分的审计资源都用到了这两方面，而且审计资源还不足以应付，这是我们必须面对的现实。其原因回根到底也与现行的审计体制有关，经济效益审计夸大审计机关为“决策者”、“立法者”和“公众”三者服务，而我国的审计监视是为了加强党和政府的监视，不是为人大立法监视。要搞好经济效益审计，必须具备一个能使“决策者”、“立法者”和“公众”三方都满足审计体系。
