有关立法型审计体制改革若干题目的思考(2)
2017-08-30 04:49
导读：二、改革模式的选择 讨论较多的立法型改革模式主要有两种：“审计院”模式和“人大隶属论”模式。前者是指设立与国务院、最高人民***、最高人民法
二、改革模式的选择 讨论较多的立法型改革模式主要有两种：“审计院”模式和“人大隶属论”模式。前者是指设立与国务院、最高人民***、最高人民法院相平行的审计院（即“一府三院制”）[2]；后者是指在人大常委会或人大财经委下设立审计机关，审计机关是人大机关组成部分。 “审计院”模式下，审计院尽管也接受人大领导和监视，但却与政府、法院和***一样，并不是人大机关组成部分或人大常委会直接下属机构，而是一级相对独立的国家机构。对这种模式我们不敢苟同，也不以为是一种“立法型”模式。其一，按照我国《宪法》，行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监视，假如这种模式也叫立法型模式，那么我国的行政机关、审判机关、检察机关都可叫立法型行政机关、立法型审判机关、立法型检察机关，显然这种叫法既不公道，也混淆了人大与其他国家机关之间的分工和职责。其二，在这种模式下，审计机关不能直接以国家最高权力机关的名义行使审计监视权，也没有直接与人大预算监视机制相融合，由此其权威性和实效性是难以得到有效保障（现实中司法监视存在的种种题目就足以说明这点）。其三，选择这种模式就意味着我国现行“一府两院”政权体制将改变为“一府三院”制，这必将对现行宪法和政权体制做大的修正或改动，这是缺乏可行性和公道性的。其四，该模式与我国政治体制发展趋势不相吻合。 “人大隶属论”模式被更多的“改革派”学者们所推崇。其中心是将审计机关的政府隶属改变为人大隶属，把现行审计职能职责和工作体系完整地从政府系统中转移到人大。当前关于审计体制改革题目的争论大多就集中或围绕在这个模式上。我们同样对这一模式也不敢完全苟同。由于从我国国情出发，应该熟悉到政府在国家经济治理中仍然拥有比较集中和较多的权限，维护经济秩序和加强经济监管的任务始终还比较重，也始终是党和国家所夸大的。最初设立国家审计的主要目的就是为了加强政府经济监管，现在基本情况依然如此。中心领导同道也多次指出，审计工作十分重要，是政府监管工作的重要组成部分。所以审计体制改革就不能不考虑到这点，不能削弱政府的经济监管效力。 我们以为，为强化人大预算监视和审计独立性，同时又继续发扬审计监视在维护政府经济监管职能中的上风和作用，应建立“双制度”审计体制，即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织：人大所属的审计组织主要从事预算执行审计，政府所属的审计组织主要承担政府经济监管工作所需要的各项审计任务（如国有企业审计、审计、经济责任审计等）。“双制度”体制从某种意义上说是对“人大隶属论”改革的一种修正，在我国现实政治经济环境下既有利于进步审计独立性又具有改革的现实可能性，是较为公道的立法型审计体制改革设想①。
三、改革与《宪法》修正 “双制度”体制改革尽管不像“审计院”改革那样会涉及比较多的《宪法》条文的修改题目，但至少需要修改现行《宪法》第九十一条和一百零九条。也正由于如此，很多人以为改革难度很大，很难实现。对此，我们以为，一方面，《宪法》作为国家的***，必须保持稳定，这是维护《宪法》的权威和发挥《宪法》作用的重要条件。另一方面，《宪法》的规定来源于社会实践，当社会现实发生变化时，必然会产生修改《宪法》的需要，不修改，《宪法》就会失往生命力。各国《宪法》制度也证实，《宪法》要根据社会现实的发展变化，及时进行相应的修改和调整。我国现行的“八二宪法”，经过了1988年、1993年、1999年和2004年的四次修正。这些修正主要是适应我国政治、经济和社会发展的需要，对序言和总纲部分进行的修改，也大多是涉及方针政策，而没有触及政治和经济体制。但随着***法治建设的推进，针对完善我国根本政治制度及相关体制方面的修宪早晚会被提上议事日程。更关键的是，立法型审计体制改革强化了人大预算监视，有利于完善我国根本政治制度，符合我国《宪法》思想，应该是可企盼的。 目前看来，改革与修宪面临着预算审计实践尚需深化以及适当的修宪时机选择题目。一方面，“同级审”只有10年左右的时间，人们对审计监视与人大预算监视之间的错位题目以及现行审计体制弊真个熟悉还有待于随着审计实践的深化而进一步深进，只有审计实践的不断深化，所暴露出来的体制题目及其改革的必要性才能在政治层面和理论层面上得到更广泛的关注①。另一方面，人大制度的完善和预算监视权的细化，以及人大对审计监视的熟悉、利用和经验积累本身也需要一个逐渐深化的过程，况且当前人大各项立法工作尚很紧迫。但不管怎么说，改革符合政治体制发展方向，促进改革的能量是个逐渐积累的量变过程，时间或时机一到，质变就会到来，这是不以人们的意志为转移的。过往几次修宪历程已经证实，当改革的进程与《宪法》的某些条文发生不一致时，修正宪法就会为改革打开道路。
