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论国家审计文化建设的有效途径(2)

2017-09-02 01:58
法治的建立的核心在于权力要有制衡和监视[2] 。实践表明：随着社会经济的发展和审计环境的不断变化，审计法律建设中的一些深层文化的传统弊病需要得到解决，从而为审计文化的培育扫清障碍。首先，立法要体现公平、公正、同一的原则，通过改革立法程序，加强听证工作，公然立法意见，广开言路，同时强化监视和立法审查机制；其次，修法和立法程序要公然，这是法律文化的最高形式——法律文明的体现；再次，要树立执法公正、执法文明的意识，在公正执法过程中获得社会认同，在文明执法中赢得社会尊重。只有真正的实践文明的审计法律建设，才能为审计文化的培育提供有力地保证。笔者以为，国家审计法律规范建设的主要路径如下：
(一)修订《宪法》有关条款。我国现行审计制度是根据1982年的《宪法》第九十一条和第一百零九条规定而建立起来，再通过1995年的《审计法》予以细化和落实的。2006年2月28日，我国对《审计法》作了修订，此次修订固然在健全审计监视机制、完善审计监视职责、加强审计手段、规范审计监视行为四个方面强化了审计的效力，但未解体制困难。在新的形势下，其无论在“审计为谁服务”、“审计机关如何设置”、“审计监视谁”、“审计监视什么”以及“审计工作如何开展”等方面都存在一些。如在“审计为谁服务”方面，明显的存在两大缺憾：一方面，现行审计制度中缺乏审计监视直接服务于人大立法机关的可操纵性的法律规定，人大不是审计的服务重点，国家审计也没有主动为人大服务的法定职责。另一方面，审计结果的对外表露同样在宪法和审计法中缺乏规定，如何表露、表露什么以及表露程度等题目更大程度上决定于政府。据法学专家表明：未来宪法思想和政治体制的发展变化终极会对我国现行的审计制度及审计实践产生重大。[3] 人大立法机关由于《审计法》受到上位法《宪法》的相关规定之限制，故要想修订《审计法》，就必须先修改《宪法》的有关条款。
(二)完善审计法律、法规体系。从审计立法的发展趋势和审计文化建设的要求来看，审计法律、法规体系在以下方面尚待进一步完善：一要适时再次修订《审计法》，力争实现审计体制上的重大突破；二要充实完善有关财政经济法律、法规中与审计监视有关的；三要通过审计实践积极提出对有关财政经济法律、法规立、改、废的建议；四要搞好审计法律、法规与其他法律的衔接工作，使审计法律规范形成一个严密的体系，保障审计法律、法规的全面贯彻执行；五要完善审计法律与法规的配套工作。
（三）完善审计规章和准则体系。国家审计规章体系是由审计署以及国务院其他部分和各级人民政府制定的与国家审计有关的行政规章构成的体系，是法律效力等级相对较低的国家审计规范的集合。审计准则体系主要由国家审计基本准则、具体审计准则、审计操纵指南三个层次构成。在完善审计规章和审计准则体系时，应持以下原则和指导思想：一是按照审计法律规范体系的内在要求，以《审计法》及实在施条例为基础，制定与之相配套的一系列准则，保障审计法律、法规全面正确的贯彻执行；二是坚持客观、同一、效率的原则，从审计工作实际出发，促进审计工作效率的进步；三是遵循相关、科学、简便的原则，建立起相互配套，操纵性强的审计准则体系；四是鉴戒国外先进的审计技术和，体现国内外公认的审计原则；五是分清轻重缓急，先易后难，重点突破，分期实施，成熟一个发布一个，切实保证审计准则的质量；六是对原有的审计规范作进一步修订、补充和完善。

三、加大审计体制革新力度，
为有效建设国家审计文化奠定雄厚的政治基础。
（一）力求构建立法型国家审计体制。独立性是国家审计的“生命线”，而审计组织的独立性是审计独立性的核心，只有组织独立性得到保证，才能保证审计在工作上、职员上、经费上等诸方面的独立。我国实行行政型审计体制，具有较浓厚的内部监视色彩。国务院是最高权力机关的执行机关，而审计机关作为执行机关的组成部分往监视执行机关自身，力度肯定会受到一定的影响，特别是政府某些行政活动有悖于法律，或在行政活动中存在短期行为，或者发生区域利益、行政级次利益、部分单位利益等相互之间发生冲突时，尤其会影响审计机关的独立性。纵观世界各国的审计体制，结合我国社会经济的不断发展，以及审计事业自身发展的，我国的审计体制应逐步由行政型审计体制向立法型审计体制转变，这种转变需要在以下几个方面实现突破：1、在机构设置上，设立国家审计院。在全国人民代表大会下设最高国家审计院，与国务院、最高人民法院及最高人民***处于相同级别的地位，形成“一府三院”。在县级（含县级）以上的地方各级人民代表大会下设地方审计院，其无论在行政上，还是在业务上均由最高国家审计院直接领导。同时，在重点地区和部分由最高国家审计院设立派出机构，代表最高国家审计院行使审计监视权，负责对派驻地区的审计监视工作。这样，全国的审计工作，在全国人民代表大会及其常务委员会的领导下展开，且由最高国家审计院对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并向其报告工作。[4]2、在职员配备上，实行任命制和聘任制。（1）国家审计院负责人实行任命制。最高国家审计院长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免。并实行审计院长长期任职制。这样，使审计院长职务不受国家主席与政府任期的影响，从而在客观上有效地保证了审计院长独立地开展各项工作。地方各级审计院负责人由上一级国家审计院负责人提名，由本级人民代表大会决定任免，并报上级审计院备案。（2）各级国家审计院的工作职员实行聘任制。首先，由国家审计院和国家有关组织、人事部分联合制定并发布各级、各类审计职员岗位任职资格条件；然后，根据以上条件进行分别招聘录用；最后，要加强对审计职员的培训和考核，以确保不符合以上资格条件者不得进进各级国家审计院。（3）鉴戒国际先进经验，尝试实行国家审计职员职业化制度。审计职员实行审计官制度，审计官既不是公务员，也不是检察官和法官，而是由专门法律（如审计组织法）规定的国家的一种专业官员，其地位是独立的，无过错或失误不得调离和免职。3、在体制建立上，实行垂直领导体制。为适应新形势下对国家财政进行有效监视的需要，在立法型国家审计模式下，应实行审计院垂直领导体制，即省、市、县国家审计院的人事、业务及经费等均由最高国家审计院实行同一领导和治理。4、在地位确立上，国家审计超然独立。立法型国家审计模式下的国家审计是国家政权的一个组成部分，并在政权结构中占有重要的地位。国家审计权独立于其他权力，不受其他权力的干涉，以实现和维护人民的意志和利益为最高原则。国家审计权与国家其他权利之间形成监视和制约机制。5、在职权范围上，国家法律明确赋予。就国家审计职责而言，几乎涉及政府的全部行为，并以公共财政为审计主要对象，包括公共财政涉及的国家权力、法律法规、社会保障等公共利益和公共需要的所有“产品”和“劳务”，并把政府绩效审计列为工作重点。同时，国家审计具有鉴证和评价等职责。就国家审计的权限而言，国家法律赋予其神圣的权力，主要有：检查权、调查权、采取强制措施权、处理处罚权、报告权、公告权及建议权等。