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转移支付审计的国际做法与政策建议(2)

2017-09-09 01:10 二、审计对我国规范化转移支付制度形成应发挥的作用　　建立规范化的转移支付制度是一个系统且庞大的工程，不可能一挥而就，需要政府各部分共同努力，经过相当长时期的精益求精和完善。审计机关可以现有的能力和条件为基础，积极探索、勇于开拓，针对转移支付制度存在的主要，分项目、分步骤地采取切实可行的审计监视措施，促进转移支付办法及相关指标体系的不断完善，并为终极形成规范化的转移支付制度发挥积极的作用。近期来看，审计机关应在以下五个方面发挥作用：　　（一）开展转移支付资金的专项审计调查，揭露体制和制度方面的题目。应制定一个总体规划方案，调动整个审计机关的气力，分工协作，互相配合，分层次、分步骤地对我国财政转移支付资金整体状况进行审计调查，全面了解我国财政转移支付的现状、题目、效益和效果，进而从宏观层面发现转移支付制度设计、中心与地方就转移支付所涉及的事权与财权划分、转移支付规模的确定、项目设计的依据、涉及转移支付各种数据和信息的真实和正确等方面存在的题目，并提出改进建议，促使专项拨款向规范化的转移支付制度过渡，以有效地实现公共财政水平的均等化，发挥其在保障稳定、促进社会均衡方面的重要作用。　　（二）深化对中心财政专项拨款的审计，促使其规范化和透明化。，财政部分的专项拨款具体项目有百余项之多，几乎每个业务司局都治理着一项或几项专项补助资金，设立专项拨款的政策依据年代跨度较长（从50年代至今），甚至有些专款由司局自设。同时，在申请、分配和治理方面不透明、不规范，由此产生三大题目：一是专项拨款定位不明确，随意性大；二是补助缺乏的标准，效果不理想；三是专项资金被截留、挪用现象严重。在今后的审计中，一要加大“上审下”的力度。由于态度和视角不同，有些题目只有通过“上审下”的方式才能发现并予以揭露。如，审计署驻沈阳特派办在对内蒙古包头市中心财政专项补助资金的审计中就发现专项补助项目设置过多导致一些项目建设重复且治理部分多，以及个别专项补助设置缺乏科学性等题目，而且这些题目实际上长期存在。二要有针对性地开展转移支付专项审计。可考虑选择部分有代表性的重点省（市），以中心补助地方专款的项目种别、设立依据、规模大小、治理方式、达到的目标或取得的效果等为专题，开展全面、彻底的审计，逐项摸底，分类，并予以适当表露，以促进专项拨款资金的治理和使用进一步规范化、透明化，充分发挥中心补助地方专款的导向性、调节性作用。　　（三）将上级财政补助资金纳进本级预算执行审计，以实现对转移支付资金的全面监视。按照预算法第五十六条规定，接受返还或者补助款项的县级以上地方政府应当向本级人大常委会报告有关情况，但实际上，一些地方同级人大对这部分资金情况不清、规模不明，监视无法到位。如某省向人大所做的预算执行情况报告及附表中，均未反映当年中心财政补助的各类资金。此外，地方的审计部分对转移支付资金进行全面审计的很少，而地方财政部分也经常以“上级拨款”为由，规避同级人大、审计部分的监视，这部分资金实际上已成为地方预算执行监视的“盲区”。因此，今后在开展预算执行审计时，要把对这几部分资金纳进审计范围，加大审计力度，以形成对转移支付资金全方位、多层次、全过程的监视。　　（四）对转移支付专项资金开展效益审计，促进规范化转移支付指标体系的建立。在当前审计机关还不具备全面开展效益评估的情况下，可选择财政转移支付规模较大的专项资金开展效益审计。目的有两个：一是针对《中心对地方过渡期转移支付办法》，指出项目设计的正当性及公道性、项目规模的适当性、相关指标设计的科学性、相关数据和信息的真实性和完整性等题目，推动财政部分尽快修改和完善转移支付相关治理办法；二是采取适当的方式，对按“因素法”设计的转移支付资金使用的真实性、正当性及其经济效益和社会效益情况进行全方位的评价或评估，通过建立和完善转移支付审计评价指标体系，推动规范化转移支付指标体系的建立和完善。　　（五）加强对审计结果的，促进相关法规的建立和完善。我国目前尚没有涉及政府间转移支付制度的法律，预算法中也无相关内容。这使得现行的转移支付缺乏专门的法律依据，大部分转移支付所依据的是仅仅是一些部分规章。对此，应可加强对转移支付审计结果的汇总研究，重点分析法律规范方面存在的题目，指生产生的原因和实质，进而推动有关部分落实党的十六届三中全会提出完善转移支付和预算法律的规定，尽快开展转移支付的立法工作，同时也为中心与地方财权的划分及相关法律的制订提供和实务支持。