文化市场执法机构建设的探讨——以南京市为实(2)

    1。存在的突出问题

    (1)权力过于集中。主要体现在市、区(县)两级。在市、区(县)两级，专门或非专门的执法队伍均设在行政部门内，前者是后者的内设机构或下设机构。行政管理部门集决策审批职能和监督处罚职能于一身，不利于行政管理工作和行政执法工作公平、公正地开展。

    (z)部分领域交叉执法。主要体现在市一级。〔’〕南京市出版局辖下的“南京市出版物市场综合执法支队”与南京市文化局辖下的“南京市文化市场稽查支队”在文化市场执法上存在着职能交叉、管理重叠问题，矛盾的焦点集中在音像和网络两块。根据南京市政府部门职能分工，南京市新闻出版局负责音像制品市场管理、网络出版管理，南京市文化局负责音像制品零售和出租管理、互联网上网服务营业场所管理。实践中，市文化局负责管理的音像制品经营和互联网经营中存在着大量版权问题，如盗版、外挂、私服，等等。按照现行，这些违法违规行为应当依据版权管理、法规由新闻出版行政管理部门(版权行政管理部门)查处。因此，在音像市场和互联网上网那务市场上，职能重叠、执法交叉现象难以避免。

    2.原因分析

    (1)制度安排有所欠缺。长期以来，我们习佃于制定一部法律、法规后就设置一个行政管理部门，并在其辖下设置一支行政执法队伍的制度安排。这种做法所基于的思维方式几乎已经成为一种带有普遍意义的“集体无意识”。上述思维方式和行为方式所导致的后果是，执法机构不断增加，执法人员日益众多，而执法的公平性和公正性却因体制原因难以提高。以南京市为例，就有南京市建设委员会辖下的南京市城市建设监察支队、南京市劳动和保障局辖下的南京市劳动监察支队、南京市保护局辖下的南京市环境监理支队、南京市行政管理局辖下的监督检查支队(南京市工商行政管理局检查站)等为数不少的执法机构。

    (2)职能分配不尽合理。音像、网络作为新型出版物或出版载体，本应归口新闻出版行政管理部门管理。可是，归口管理原则实际上并没有得到严格执行。

    音像原来由广播行政管理部门、文化行政管理部门、新闻出版行政管理部门等多个部门共同管理。1998年进行的国务院机构改革中，国务院“参照”(而非“依照”)“一件事由一个部门管理”的归口管理原则，重新确立了音像管理的职能分工，即新闻出版行政管理部门和文化行政管理部门共同管理。2002年2月1日施行的新《音像制品管理条例》又从法律上对这种职能分工进行了确认。体制不顺，“一事双管”，造成诸多矛盾和隐患，是交叉执法的根源之一。

    网络是新兴的出版载体。2001年底进行的新一轮国务院机构改革中，新闻出版总署新增了“审核互联网从事出版信息服务的，对互联网出版信息内容实施监督管理”职能，文化部新增了“负责利用互联网从事文化产品和文化服务经营活动的日常监督及其内容监控管理”职能。网络文化活动(含出版活动)两家共管格局至此确立，交叉执法的根源亦由此形成。

    权力集中和交叉执法是当前南京市文化市场执法中存在的两个突出问题。由“病因”人手，探索并实践从根本上克服上述突出问题的方式和途径，是文化市场执法机构建设的方向和目标。从法律源泉出发，研究近些年的政策导向和实践经验可知，体现相对集中行政处罚权原则的综合执法体制是文化市场执法体制改革的必然选择。

    三、关于南京市文化市场综合执法机构建设的对策建议

    2005年12月《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》印发后，特别是2006年3月全国文化体制改革工作会议召开后，在全国各地，文化市场综合执法工作正以试点为基础逐步推开。结合前面所述情况，现对南京市文化市场综合执法机构建设提出如下对策建议。