对水利基本建设项目竣工决算有关问题的探析((2)

　　现行的概算编制是按水利部水建〔1998〕5号文《水利水电工程设计概（估）算费用构成及计算标准》的规定进行的。该规定在执行过程中存在的问题主要有两个。

　　一是部分项目概算标准偏低，远远满足不了实际需要。这一问题集中体现在建设管理费上，按5号文规定，建设管理费中经常费的标准为每人每年17699～19092元，该标准是按规定的人数乘以定额来确定的，而定额则是按人员工资每月132元（工人，占30％）～271元（干部，占70％）计算的，这样的标准明显偏低。如果按目前全国人均收入水平570元／月（2001年标准）来计算，经常费的标准最低限应为每人每年35227元。概算部分项目标准过低的结果就是在概算的执行时根本控制不了投资，突破概算就不可避免。

　　二是概算漏项，实际发生的费用在概算中没有列出。概算作为一种事前的预计，不可能考虑得尽善尽美，总会有遗漏的时候，更何况还会出现种种在编制概算时根本就预测不到的突发情况。比如一个防洪工程，原计划在枯水期完工，汛前就交付使用，但枯水期水位异常升高，影响了工程进度，只好采取应急措施，等到汛后接着施工，完工后再交付。在这个变化中，至少有两块费用概算是没有考虑的，一是应急处理的费用，如临时围堰的材料、机械、人工等费用；二是汛期的运行维护费用，如人工、修复等费用。这些费用都属于概算漏项。

　　概算作为一种明显的计划经济产物，要想真正适应现实情况的发展，引入竞争机制应是一个不错的选择，比如以招标投标价代替概算。囿于篇幅，本文对此不作展开。

　　四、关于资产交付

　　工程在编制竣工决算、办理竣工验收后就应由建设单位移交管理单位，在这里竣工决算的作用是作为资产移交的依据。资产的交付对于一般的工程没什么困难，无非是将工作做细，资料收集齐全，实物管理妥当即可。但是一些特殊的工程比如长江重要堤防隐蔽工程，20多个项目同时开工，每个项目分不同标段、分年实施，在移交资产时就会存在一些难以解决的问题。矛盾比较突出的问题是：当年招标的单项工程完工后是否于当年移交？对这个问题，财政部和水利部关于基本建设工程竣工决算的规定中没有提到，实际工作中却不可回避。

　　进一步分析，我们会发现这是一个两难的问题。如果当年移交，存在三个问题：

　　一是在财务的处理上必须将这一年度的投资来源冲销，这样到整个工程结束时，财务账上反映的投资来源只是最后一年的数额，是不完整的；

　　二是由于待摊费用一般来说是根据整个工程中单项工程所占的比例进行分摊，而在全部工程完工前，这一比例是不能确定的，所以每个单项工程决算时所分摊的金额也不可能准确；

　　三是在同一个工程中运行维护和施工建设混在一起，各自负责的单位在工作中肯定会从本单位的利益出发，人为地增加管理的难度。

　　如果当年完工的工程不移交，而是等到全部工程完工时一并移交会怎样呢？这样做的问题是：工程的运行维护费用没有来源渠道，因为工程概算中根本就没有考虑这一项目。

　　造成这一两难问题的根源是管理体制不合理。长江重要堤防隐蔽工程的业主是长江重要堤防隐蔽工程建设管理局（简称长江建管局），水利部水人教〔1999〕657号文明确规定长江建管局是工程建设管理的项目法人。但是，长江建管局实际上不是真正意义上的项目法人，因为它只管工程的建设，不管工程建成后的运行管理。项目法人责任制自1995年推广以来，尽管存在种种问题，但在现阶段仍不失为一种相对合理有效的管理体制。国家要求以后新开工的项目原则上都要实行项目法人责任制，但长江重要堤防隐蔽工程有其特殊性，它原来是属于地方负责建设及管理，现在根据国家要求由长委负责建设，所以它不属新开工项目；同时，目前的状况是同一堤段由长委和地方交叉管理，没有一个统一的责任主体，给管理体制的确定增加了难度，也算是一个非常敏感的问题。其实如果真正落实长江建管局项目法人的法律地位，实行建管合一，以上关于竣工决算中资产移交的问题就迎刃而解了。

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