防洪减灾战略转变的理论内涵及其科学哲学基础

摘要：本文论述了灾害双重属性概念的实质，以及它和工程与非工程相结合的减灾措施之异同，论述了该科学概念来源于我国传统治水理念和西方现代防洪减灾思想，及其科学和哲学基础。

关键词：灾害本质 社会属性 自然属性 防洪方针

　　鄂竟平副部长在全国防汛抗旱总指挥部办公室主任会议上讲话指出：“当前最重要的、最紧迫的任务就是努力实现防汛抗旱工作的两个转变：坚持防汛抗旱并举。实现由控制洪水向洪水管理转变，由以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态全面主动抗旱转变，促进人与自然的和谐”。本文将探讨这一转变的理论内涵及其科学和哲学基础。

1　灾害双重属性的内涵及其实践意义

1.1　灾害双重属性的内涵　以往将洪水灾害定义为自然灾害，强调洪水是超常量降雨所致，是自然现象。但是从气象、水文等自然条件来看，虽然洪水的年际变化较大，但从一个时段来看，各条江河自然态洪水都有相对稳定的量级和发生概率。然而，近代以来各主要洪水国家的水灾损失却无不几倍、几十倍地增长。因此，将近几十年和前几十年相比较，既然洪水量级和发生概率差不多，而水灾损失却大幅度提高，显然无法只从自然变异来解释，而应进一步从社会环境方面去寻找原因。

水利学界从水灾防治角度阐述了对灾害本质属性的认识：“笼统地说，防洪的目的是防止洪水灾害。细致地分析，洪水灾害概念包括两个部分，一是洪水；二是灾害。洪水是一种自然现象。和洪水作斗争，控制洪水泛滥，主要是人和自然的关系。在这里，人所面对的主要是自然属性的洪水。……而洪水灾害则是超出工程控制能力的洪水作用于人类社会，因而造成对社会的损害，洪水灾害体现在人类社会本身。因此，为减轻洪水灾害，即要认识和驾驭洪水，更要调整社会以适应洪水，达到防止洪水泛滥，或在洪水泛滥时减轻损失的目的。…… 总之，所谓全社会的防洪减灾体制，应既要能够有效地承担向自然属性的洪水作斗争的任务，也要能够面对灾害的社会属性，担当起统一地、有权威地组织实施防洪减灾的任务”[1]。这一概念被评价为：“灾害的双重属性进一步阐明了灾害的本质属性，这是一种哲学思维方面的进步”[2]。《大英百科全书》科学理论条认为：“用过去科学的遗产或者采用恰当的比喻来给一个理论作解释，这不是理论的固有要素。但是，只有小心谨慎地运用，这类解释就此较易于领会；找到新的应用；提出较为重要的修正。……”表达的是同一个意思。

在灾害双重属性当中，自然属性和社会属性是相互渗透和加强的。在古代，自然属性成为灾害惟一的或主要的致灾因子。而在近代，既由于社会对灾害更加敏感，又由于大规模改造自然活动助长自然变异，甚至使得社会致灾因子跃居自然因子之上成为灾害增加的主要因素。既然洪水灾害是超出工程控制能力的变异造成的对社会的损害，那么减轻灾害损失就不应单纯从控制自然态洪水着手，还应从调整和规范社会发展以适应自然规律方面去努力。这是灾害双重属性概念所要着重表达的方面。从消极的方面来说，单纯强调自然灾害是超出了工程设防标准的自然变异对社会的损害，可能顺理成章地成为社会行政管理者推御责任的说词，而局限了进一步实施社会化减灾措施的实际努力。

灾害双重属性的理论认识有两个来源：一是吸收了国外防洪思想的新进展；二是直接继承了我国传统的“天人合一”的自然观，即以两千年前贾让三策为代表的改造自然与适应自然相结合的思想。双重属性认识的根本点在于，防洪减灾的目标是以最小的投入，换取最大的减灾效益，而不是一味追求战胜洪水。

2000年10月11日联合国秘书长安南在国际减灾日文告中说：“人们越来越多地意识到，所谓“自然灾害”并不完全是自然产生的，事实上学术界己经主张尽量减少“自然灾害”一词的使用，而只称作灾害。学术界的忠告是明确的：导致灾害损失上升的主要原因是人类活动”。灾害不能简单称之为自然灾害，那么，比较而言，可以认为灾害具有自然属性和社会属性双重属性本质的更简明的表述，是中国减灾科学工作者的新贡献[3]。这一概念此后被灾害学界广泛引用和阐发。

1.2　灾害双重属性和工程与非工程相结合的减灾措施之异同　20世纪中叶美国科学家首先提出了工程与非工程相结合的减灾方针以及洪水保险等社会保障措施。这一理念被世界各国普遍接受。工程与非工程是按照工程硬件（如水库，堤防）与技术（如洪水预报）和管理软件（如法规、体制）人为划分的两种技术措施。

灾害的双重属性不是减灾的具体方案，也不是工程与非工程减灾措施的另一种表述方式，而是对灾害本质属性的理论概括。在双重属性当中，二者缺一就构不成灾害。由双重属性概念出发可以引申出与此前相仿又不完全相同的两种减灾的技术途径，即划分为针对自然变异和针对社会环境两部分：①通过兴建防洪工程，以及提高洪水监测和预报水平来提高制约洪水、防范灾害的能力；②通过加强国土规划和管理，通过协调相关人群之间的利益关系，来协调人与自然的关系，提高社会对灾害的承受能力。提出灾害双重属性概念的理论意义在于，它剥离出蕴含在灾害概念中的本质特征，使认识得到深化。比起工程与非工程相结合减灾的表述来说，灾害双重属性概念更能反映灾害本质。当然，加深了对灾害本质的理解，必将有助于制定更明确的减灾方针和政策。

1.3　灾害双重属性概念的实践意义　提出灾害双重属性的理论认识对完善我国的防洪方针有实际的意义。这是由于我国引进非工程防洪概念已有20年历史，但所吸收和实行的大多数仍限于针对洪水的技术性措施。对非工程防洪措施最本质的方面，即调整社会以适应洪水却缺乏理解。总体来看，在自然力面前，人们控制洪水的能力是有限的，一味追求战而胜之是不现实和不经济的。人类自身从属于自然界，因而在自身发展中，既要克服和改造不利的生存环境，也应主动地顺应自然规律和在发展中谋求与自然的和谐。

世纪之交，我国己开始实现了由防洪到防洪减灾的战略调整，其实质是：防洪依靠的是针对洪水的工程技术措施，以防止洪水泛滥为目的，由此产生减少水灾的效果。而由防洪到防洪减灾的转变，则是以减少水灾为目的，其减灾措施包括工程技术措施以控制洪水，又包括统一协调国土开发、经济发展和防洪减灾之间的关系以适应洪水。可见，由防洪到防洪减灾的转变明确表明了防洪目的性的转移，同时也导致了治理途径的扩展。

自1998年长江、松花江大水之后我国政府提出的治水方针，其中包括“退耕还林”、“退田还湖”、“平垸行洪”、“移民建镇”，并归纳为人与自然和谐的治水新思路，表明治水方针开始转变。可以认为其中包含着近10年来灾害学领域学术研究的贡献。

《汉书·霍光传》中讲到这样一则故事：一齐国人置新屋，邻里祝贺。有人建议主人将烟囱拐个弯，再将灶旁柴草移开，免得火星窜出，引发火灾。主人置之不顾。不久失火，邻里急往救之。事后主人杀牛置酒酬谢，焦头烂额者请上座，却忘记建议预防火灾者。有人取笑说：“曲突徙薪亡恩泽，焦头烂额为上客”。后来演化为一个成语，叫“曲突徙薪”，隐喻事先消除致灾因素和防灾救灾同样重要。用作比喻，对于理解“灾害双重属性”和由此衍生出的“关于完善防洪方针的建议”[4]的价值或许有益。

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