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对我国农业改革发展趋势及对策分析(7)

2013-05-16 01:28
的70％左右，年引水量270亿立方米，已占黄河天然径流量的一半。灌溉农业的发展对北方旱作农区粮食的持续增产起到了关键性的作用。但是，北方灌溉农业发展的同时，也进一步加剧了水资源短缺的矛盾。黄河多年平均天然径流量为580亿立方米，扣除输沙用水量210亿立方米，可利用水量仅370亿立方米，而目前年灌溉引水量已占可利用水资源量的73％。由于灌溉引水量猛增，黄河断流情况日益加剧，给下游的工农业生产、居民生活和生态环境都造成了重大影响。黄河灌区上游的宁蒙灌区，采用大水漫灌的方式，水资源的有效利用率只有40－55％。中国农业用水有效利用率只有30－40％，而世界发达国家达到了 70－80％。近十年来，中等干旱年份每年农业缺水400多亿立方米，全国干旱受灾面积3亿多亩，粮食减产300多亿公斤。 

　　近年来，节水农业的发展已受到高度重视。最近政府又作出了通过实施以粮代赈的办法，支持退耕还林、还草的决策，这些都是实施农业可持续发展战略的重要举措。 

　　九、工农关系：从以农业支持工业向以工业反哺农业转变 

　　在传统体制下，中国工农业之间一直未能建立起一种均衡增长和良性循环的关系，导致二元经济结构凝固化。改革开放以来，国民经济发展战略的调整提高了工农业的关联度，市场机制的引入促进了资源在两大产业之间的合理配置，但是，工农业仍未走上协调发展的轨道，为了实现工农业的协调发展，政府政策最重要的选择是实现由以农业支持工业向以工业反哺农业的转变。 

　　今后，政府在财政上对农业的支持应主要侧重于以下方面： 

　　一是支持农业基础设施建设。中国在农业基础设施的建设方面欠帐太多，目前普遍存在农业基础设施老化问题，这是造成农业抗灾能力低下的一个重要原因。为推动新世纪农业的持续稳定发展创造条件，政府必须提高农业基础设施投资在投资总额中的比重。中央和地方要集中财力，以直接投资的方式，为大中型防洪工程、灌排工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程等方面的建设提供资金保证。在欠发达地区，应继续采取以工代赈的方式，增加农业基础设施建设中的劳动投入。 

　　二是支持农业科研和推广体系建设。农业科学研究和推广活动，大多属于直接经济效益低、社会效益显著的社会公益性事业，它们是为农业提供社会化服务的重要依托力量。要充分发挥科技在农业发展中的决定性作用，必须高度重视农业科技研究和推广工作。在市场经济条件下，政府的财政支持是农业科技研究和推广部门生存与发展的关键条件。据估计，中国农业科技进步对农业生产的贡献率80年代在35－40％左右，而早在70年代，主要发达国家农业科技进步对提高农业生产率的贡献率就已经达到 60－80％。农业研究投资占农业总产值的份额，是衡量政府对农业科研重视程度的重要指标。“七五”期间，中国农业研究投资的实际支出占农业总产值的比重在0．20－0．25％之间。80年代中期世界各国农业研究投资占农业总产值的比重平均为1％，而且各国农业研究占农业总产值的比重都呈现出不断提高的趋势。中国亟待增加对农业科学研究的财政投入。 

　　三是支持建立粮食等关系国计民生农产品的支持价格制度和专项储备制度，以财政全额出资方式，建立国家农产品储备调节基金，实行吞吐调节，平抑市场价格波动，保护生产者和消费者利益。近年来，中国大宗农产品市场波动剧烈，与农产品储备调节体系极不完善有直接关系。首先，中国目前大宗农产品储备的资金来源主要是银行贷款和财政贴息，由于农产品储备调节属于一种低利、无利甚至亏损的社会公益性事业，现行农产品储备体系在运转中经常出现银行贷款难落实、财政贴息不到位的问题。其次，储备调节机构极不规范。现行农产品储备调节职能由国有商业企业来承担。实际运行情况表明，国有商业企业的盈利性功能与政策性功能往往会发生冲突，在农产品市场出现波动时，很难保证现有国有机构服从政府意图，进行合理的调节。从国际经验看，大宗农产品的吞吐调节，属于政府行为，应当与国有商业企业的经营行为严格分离开来，建立独立行使政府职能的储备调节机构。重要农产品的储备调节，应当由中央政府决策，实行一级调控，与此相对应，也应由中央财政，以全额出资的方式，建立农产品储备调节基金，切实保证农产品储备调节体系的有效运转。 

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　　四是支持建立农业风险保障体系。农业是一个高风险产业，同时处在自然风险和市场风险之中。从1982年开始，由中国人民保险公司开办农业保险业务。由于缺乏政府财政的支持，农业保险盈利水平低，甚至亏损，中国人民保险公司作为一个商业保险机构发展农业保险的积极性并不高。可以考虑采取财政拨保险基金和减免税收的方式，支持农业保险事业的发展。 

　　十、从人治走向法治 

　　改革前，中国有关农业的法律和法规寥寥无几，农业发展基本处于无法可依的状况。从80年代中期开始，随着整个法制工作的推进，有关农业方面的立法有了长足的进展。1993年7月，八届全国人大常委会审议通过了《农业法》，以法律的形式，把十一届三中全会以来关于农业发展的一系列行之有效的大政方针进一步规范化、法律化。这是中国农业发展史上第一部农业大法。十五大以后，农业法制建设又步入了一个新的阶段。1998年重新修订了《土地管理法》和《村民委员会组织法》。到目前为止，已颁布实施了10多部农业法律和10多部行政法规；一大批地方性的农业法规也已制定出来。可以说，农业无法可依的状况已基本得到改变。 

　　但是，总的来讲，中国农业的立法依然是滞后的。目前有关农业的立法，更多的是行政性法规，而体现平等、自愿、等价、有偿和诚实信用等市场经济原则的有关农业的民事立法还比较弱。一些急需的法律还没有制定出来，特别是保护农民权益的法律还较薄弱。规范农村市场主体、维护市场秩序方面的法律也很少。相对于农业立法而言，中国农业执法和执法监督更为薄弱。 

　　从发达的市场经济国家的情况看，政府对农业的管理都通过法律手段来进行，各种经济手段和行政手段的采用都由法律加以确认，这就是严格意义上的“依法行政”。改革以来，中国过去那种主要依靠行政手段对农业进行直接管理的情况已经发生了根本的改变，越来越注重采用经济的和法律的手段来支持和保护农业，但是，对法律手段的使用还远远不够，各种经济手段大都没有以法律的形式加