浅谈我国养老保障制度改革面临的问题及对策探(2)

　　2. 2养老保障立法过于滞后。养老保障基金征缴缺乏有效的法律作为保证，被纳人保障范围的企业和人员，常常是根据对自身是否有利作为标准，做出“是否参保”、“何时参保”与“如何参保”的选择，将“参保”作为向、向国家“甩包袱”的一种手段。养老保障制度在这样的下运行，若不出现“赤字”，反而会使人感觉奇怪。当前，我国的养老社会制度所覆盖的人群，仅限于城镇企业职工，不包括农村，也不包括城镇未自愿参保的个体劳动者、自由职业者和其他劳动者。但是，在上述有限的养老保障覆盖范围之内，也未实现全面参保。有关资料表明，至1998年底，全国参加养老统筹的职工为8476万人，总体覆盖率为86. 5 %。但其中，仅国有企业基本上实现了全覆盖;城镇集体企业的参保率为75. 39%;其他经济类型企业的参保率仅为17. 3%，大部分民营企业和外商企业，都未参加国家养老保险统筹。1999年国务院发布了《社会保险费征缴暂行条例》，为扩大养老保障覆盖面提供了法律依据，但至1999年底，全国参加养老统筹的职工的总体覆盖率也只不过为89. 3%，且实际情况可能会大大低于这一数字。“大数法则”与“统筹共济”，乃是社会保障的基本理论依据。如没有一定的参保面作为基础，社会保障制度在运行中出现问题，是很自然的事。在这里特别须要指出的是，大部分民营企业和外商投资企业未参加国家养老保险统筹，国家机关、事业单位人员养老保障制度缺位，对养老保障制度顺利运行所造成的负面影响尤其重大。对于纳入养老保障范围的人群而言，年轻人是现实的缴费者;年老者则是现实的或潜在的被供养者，二者之间保持一种正常的比例关系，是养老保障制度在运行中实现收支平衡的基本前提条件。据，1978到1997年间，全国所新增的21485万个就业岗位中，非国有部门占72. 4%的比例[17，这表明，近二十年来新加人劳动力队伍的年轻人绝大部分人进人了未参加国家养老保险统筹、对供养上代不承担责任的民营企业和外商投资企业。在当今我国人口日趋迈进老年社会的今天，老职工主要集中于国有企业，而民营企业和外商投资企业的职工基本上为年轻一代的情况下，不切实解决民营企业和外商投资企业参加国家养老保险统筹的问题，就不可能解决现行养老保险制度在“纳之者寡，而食之者众”的状态下运行的局面。

    当然，如将年轻一代全部纳入养老保障范围，用他们所上缴的养老费来发放上一代人的养老金，我们也应该正视如下问题，即这样做是否会导致在实施新的养老保障制度之初的“这一代”劳动者，既要为上一代劳动者养老，又要为自己积累养老金的后果，以及如出现这种后果，相对于“这一代”劳动者而言是否“公平”的问题。

    除上述原因外，人口老年化对社会养老保障制度运行的影响也不容低估。但我们认为它并不是导致当前我国社会保障制度陷人收支困境的主要原因。

　　3完善我国现行“混合型”社会养老保障制度的建议

    建立我国的社会养老保障制度，除了“混合型”模式之外，我们别无选择。下面，对于完善我国现行“混合型”社会养老保障制度，我们提出几点建议，以供参考。

　　3.1加强理论研究和实践探索，在“混合型”体制模式的框架内，寻求“现收现付制”与“个人积累制”相互结合的具体方式，进一步明确改革的方向与措施，为改革提供。

　　3. 2正确认识、明确划分各种不同社会改革措施的改革成本界限，严禁向养老保障制度进行改革成本转嫁，使养老保险制度改革轻装上阵。如前所述，企业向社会养老保障体系转嫁负担，是当前我国养老保障制度陷人困境的主要原因，也是保障改革的顺利进行所必须解决好的一个问题。

　　3. 3在明确国家为社会养老保障的最后保证，以国有资产充实基本养老保险基金的政策措施的基础上，重视对于用国有资产充实基本养老保险基金的操作手段的研究。对此，我们认为，不一定非要采用“国有股减持”或“转让国有资产”的方式，直接将国有资产转划为养老保险基金的投资项目，也应该是一种很好的途径。对这一问题，我们将进一步进行专门的研究。

　　3. 4注重数量分析方法在养老保险制度研究中的应用。算好账，保证养老保险制度在较长时期内能实现平衡，是其正常运行的一项基础工作。

　　3. 5加快养老保障立法步伐。无论是明确改革的方向与措施，还是禁止社会各方面向养老保障制度改革转嫁负担，都必须有有效的法律作为保证。当前养老保险立法所迫切需要规范的问题，主要有强制参保的范围、标准与手段;养老基金的与给付等方面。当然，对这些问题加以规范，必须以明确的改革方向为基础。

　　3. 6加大有关养老保障制度的宣传力度。要通过宣传，使人们认识到，建立养老保障制度，不仅是在构建社会的“安全网”，也是为了使每个社会成员都获得终生的生存保障。