浅析我国养老保障制度的改革(2)

    我国企业职工作为养老保障制度改革的目标受益群休，表达自身养老保障需求与意愿的正式渠道十分有限。公有制企业虽然一般设有工会与职工代表大会等职工表达意愿的机构，但这些机构在多数企业形同虚设，职工的愿望表达了也基本上得不到落实与回应。当不满情绪积累到一定程度就只能以静坐、抗议等极端形式表现出来。非公有制企业的职工平均年龄较轻，养老保障的现实压力较老职工小，非公企业中有较大比例的农民工、城镇再就业人员，在目前就业竞争激烈的下，他们能找到一份工作已经不易，自然无力对企业主提出保障方面的要求。在现有的制度休系下，职工的利益表达十分有限。应在法律的保障下建立一套完整的不仅仅包括养老保障的公民利益表达机制。

    2.扩大公民参与养老保障政策的制定。养老保障制度的改革涉及广大公众的切身利益，要保证政策制定反映民众的需求与利益，使政策制定建立在公正、合理的基础上，在养老保障政策的制定过程中，就应该扩大公民参与，改进决策机制。最初的政策设计可能不尽完美，关键在于建立畅通有效的利益表达机制，使相关的主休都能有表达自己养老意愿的合法机制。同时，建立传导迅速的反馈机制，将政策实施中的种种问题反馈给决策层，而不是只到出现了累积性的爆发才进行相应的政策调整。

    当前我国决策体制仍有不够完善的方面，制约了保障体制改革取得实质性的进展。要解决社会保障制度实施中的问题，政府就应该加快进行决策体制的改革。从政策目标的确守到政策方案的设计、评估与选择，都应扩大公众参与的范围与程度，建立评估、选择、确定各种政策方案的合理程序，实现决策的科学化、化，是社会养老保障制度获得公众的普遍认同与信任。

    (二)社会保障建设巫须支出的结构性转变

    1.由经济建设财政向服务财政转变。经济建设财政和公共财政都是政府财政收支活动的基本运作模式。二者区别在于前者以经济建设为己任，而后者则以公共服务为中心任务。随着我国市场经济休系的成熟，应弱化财政的经济建设功能，而应把财政资金的大部分投向市场失灵领域，如公共产品的提供方面。社会保障体系就是有利于社会稳定与经济持续发展的公共产品，只有政府承担相应的责任，建立以社会保障为中心任务之一的公共财政，才能切实回应公民的社会需求，真正实现公民的社会权利。

    2.调整结构，保证税收负担不增加的情况下征收社会保障税。从表面看，我国目前的税收负担尚不算重，例如我国2002年的税收总额占国内生产总值的比重为16.8%，低于美国的29.6%}，日本的27.1%的水平，实质则不然。一方面，近年来，我国财政收人增长持续超过国内生产总值的增速，这导致税收占GDP比例持续上升，如2003年在GDP增长9.1%的情况下，财政收人增速超过20%，企业税负已呈明显加重趋势(见下表)。另一方面如果将各种税外费等因素考虑进去，我国事实上已属税收负担偏重的国家。在这种情况下，直接增加社会

保障税的征收，相当比例的企业将不堪重负。

    如果要开征社会保障税，应该是在税收结构大调整的前提下进行，即应该考虑取消或者调低其他税种税收的情况下开征社会保障税，从而保证企业征收社会保障税后的总税收负担维持不变。

    3.改变财政支出结构，提升社会保障支出的比例。发达市场经济国家都建立了完善的社会保障休系，社会保障和福利支出占财政支出的比重平均高达30%-50% 。而我国1997年只有150亿元，占整个财政支出的1.5%左右，相当于GDP的0.2%。即使是现在中央财政支出中用于社会保障的比例仍不到1 CI%，比如2002年，“抚恤和社会福利救济费”、“社会保障补助支出”、“中央社会保障专用基金”三方面的支出急额为1716.5亿元，占财政支出的比重仅为7.8 %，占GDP的比重也仅为1.68% ,远远低于市场经济发达国家拍%左右的平均水平。因此，当前我国急需调整财政支出的结构，把压缩经费和减少竞争性领域后增加的财政资金的较大比例用于社会保障。在保持总税赋平稳增长的基础上开征社会保障税后，中央财政也应该同步改变其支出结构，变“经济建设财政”、“吃饭财政”为公共财政，在切实承担社会保障责任的同时，逐步加大财政用于社会保障的支出，真正让税收取之于民、用之于民。

    扩大公民参与，改革决策体制是推进以社会养老保障为主体的社会保障制度改革的必要途径;而建立以公共服务为导向的公共财政休制，是保障制度改革取得成功的关键。这两方面都是建设公共服务型政府的基本举措，是公共政府、责任政府、法制政府理念的具体表现。在一定意义上可说，社会保障制度的改革，不仅需要政府职能从传统的管制型、无限型向服务型、有限型转化。而且这一制度改革的逐步推进与深化，还将极大地促进公共服务性政府的建设。