推进“新农村建设”中地方财政的改革路径(1)

　　关键词：农村  公共产品  地方财政  供给机制

　　农村公共产品是相对于农民或家庭消费的私人产品而言，由农村社区集体共享的产品，和一般公共产品一样也具有非竞争性和非排他性的基本特征。随着农村市场经济改革的不断深入，农村经济的发展对农村公共产品的依赖程度不断增强，农民对农村公共产品的需求亦日益增加，加快提高农村公共产品的供给水平与效率成为推进“新农村建设”正确的政策选择。 目前 ，对农村公共产品供给途径的 研究 ，其视角多立足于公共品非排他与非竞争性的基本特征，从纯公共产品或准公共产品的角度入手， 分析 农村公共产品供给中政府与市场、不同层级政府之间的职能与作用，并没能结合我国农村公共产品供给中的一些具体实际，将农村公共产品与一般公共产品的特征加以更为清晰的界定，这就造成了理论研究和财政体制改革实践中的诸多不足。本文结合当前财政支农体系与农村消费主体等主要实际，在一个修改的地方公共物品理论框架内， 总结 出农村公共产品供给的基本机制，以及农村公共产品供给的种类、主体与途径，并提出相应的改革设想与方案。

　　一、农村公共产品的供给现状分析

　　近年来，我国政府对农村资金的支持不断加强，包括财政支出、国家固定建设投资、 金融 资金、国债资金等项目。1998年—2003年，中央财政直接用于“三农”的支出累计9350多亿元。2004年中央各项财政支农资金为2626亿元，2005年这一数字为2975亿元，2006年则增加到创纪录的3397亿元。然而，在这一系列数字下，中央财政作用不足、而直接提供农村公共品的地方财政缺位，造成了总体供给不足、局部供给不均衡以及供给效率低下的三大困境。

　　（一）农村公共产品的总体有效供给不足

　　总体的供给不足与局部的供给过度是造成有效供给不足的重要原因。

　　中央的财政支出作为国家强制性地实施资源配置的一种制度安排，其财力规模还没有能力完全满足日益增长的公共产品需求。考察财政收入与GDP的关系，纵向比较，我国财政收入占GDP比重总体趋势是下降的，1978年财政收入占GDP的比重为31.2%，1985年为22.4%，1995年下降到最低点，仅为10.7%，从1996年开始年逐渐上升，到2004年财政收入占GDP的比重为19.3%；横向比较，我国财政收入占GDP的比重既低于发达国家，也低于发展 中国 家。根据国际货币基金组织（IMF）《政府财政统计年鉴》提供的数据，1998年，美国、德国、英国、法国和澳大利亚等发达国家，财政收入占GDP比重分别为35%、47%、40%、49%和37%；1997年，马来西亚、泰国、印尼和印度等发展中国家的这一比重分别为28%、19%、18%和21.5%，发展中国家的平均水平为25%.

　　而且受城乡二元结构体制 影响 ，我国财政资源配置的城市化和 工业 化倾向明显，1980年以后，我国财政用于农业支出的数额占财政支出的比重长期徘徊在10%左右，并呈现下滑趋势，2002年下降到最低点，仅占5%.财政资源主要支持了工业发展和城市建设，农村满足生产生活基本需要的公共产品供给都极度匮乏。

　　另一方面，县乡的财政困难与资金滥用使得农村公共产品的有效供给陷于停滞发展的局面。据统计，目前全国83%的村不能饮用自来水，13%的村不通公路， 交通 设施落后；53%的村不通电话，农村用电电压不稳、电价偏高（平均为城镇电费的2倍以上），尽管有93%的村能接收电视，但信号相当微弱；农村的 现代 社会保障制度几乎空白，农民缺乏最基本的“安全保障网”，占全国人口70%的农村只占有全国20%的医疗资源。与此同时，农村公共产品供给局部过度，如在贫困地区建造的高档楼堂馆所、休闲场所，以及在个别地区追求政绩进行的形象工程，却严重占用了支农资金。

　　（二）农村公共产品的局部供给不均衡

　　经济发展在区域上的不平衡性，也造成了农村公共产品的不均衡。现行的分税制财政体制下，县、乡区域内的公共需要由县、乡政府提供，这往往包括提供义务 教育 、基础设施、行政管理等多种地方公共需要，同时还要支持本区域内的经济发展。如我国义务教育经费，根据国务院发展研究中心的调查，中央、省、县、乡镇承担的比重分别为2%、11%、9%和78%.这些事权，大都刚性强，所需支出基数大、增长快。而县、乡政府的财源多来自本地经济总量，增长小且零星分散难以征收，上级政府的财政转移支付又很有限。这种事权与财权的严重不对称，使得凭借本级政府的财政收入更无力提供农村公共产品，为完成任务不得不收取的各种制度外收入更增加了农民的负担。

　　2001　年，全国各省（市、区）中，每公顷可耕地的地方财政农业投入最高的为4850元，最低的仅为280元，相差17倍，其中尤以农业大省的财政支农数较低，如河南、安徽等省每公顷可耕地的地方财政农业投入均在350元以下。而且，公共产品建设上的地区差距要比经济发展上的差距更大，并且还有进一步扩大的趋势。例如我国农村义务教育的投入，1995年西部地区农村小学生均教育财政投入仅为东部地区的51.46%，农村初中生均教育财政投入为74.12%，到2000年，西部地区小学生均教育财政投入进一步下降为东部地区的47%，初中下降为54.68%，2001年这两个比例虽然有所上升，分别为60.39%和56.7%，但从发展情况看，西部农村地区义务教育投入水平与东部农村地区仍存在较大差距。而省（市、区）之间的教育投入差距则更大，据测算，1998年—2003年间，全国农村小学生均预算内教育投入的平均基尼系数分别为 0.3843、0.3961、0.4021、0.4019、0.3851、0.3922，全国农村初中生均预算内教育投入的平均基尼系数分别0.2860、0.3038、0.3792、0.3659、0.3612、0.3733，省间的差距甚至有扩大的趋势，而税费改革后农村义务教育的预算内生均公用经费基尼系数均在0.54以上，超过了国际公认的基尼系数0.4的差距标准。这种地区间投入的差异必然影响了贫困地区的发展，破坏了公共产品提供的公平目标。

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