农村公共产品供给主体的结构与行为优化(1)(2)
2015-05-24 01:45
导读：(一) 变中央政府与地方政府的不合作博弈为合作博弈 自建国以来，我国农村公共产品供给制度经历了多次变迁。从本质上讲，每一次制度变迁过程都是中
(一) 变中央政府与地方政府的不合作博弈为合作博弈
自建国以来，我国农村公共产品供给制度经历了多次变迁。从本质上讲，每一次制度变迁过程都是中央政府与地方政府在农村公共产品供给主体定位、财政资金分配等方面的博弈过程。而中央政府与地方政府充分博弈后形成的契约格局，就是最终所采取的农村公共产品供给制度。双方的博弈实际上是信息不对称状况下的一种动态博弈。在博弈过程中，地方政府出于本地区利益的理性考虑，夸大本地区农民对农村公共产品的有效需求，片面强调财政缺口，逃避供给责任，其行为策略可以概括为：“叫苦”和“逃避”。在信息不对称情况下，中央政府要保证各地区农村公共产品供给均衡，几乎是不可能的，而且中央政府根据各地区夸大的有效需求状况，提供农村公共产品、分配供给资金，必然导致严重的财政困难。面对各地方政府夸大农村有效需求的行为策略以及自身财政困难的局面，中央政府此时的策略只能是采取一种逆向选择行为：收回财权、下放事权，进一步把公共产品供给重点转向城市，其行为策略可以概括为：“收财权”、“放事权”和“转方向”。可见，农村纯公共产品供给不足在很大程度上是由于中央政府与地方政府在博弈过程中采取了不合作的行为策略。⑩显然，要改变这种公共产品供给的尴尬困境，最本质的要求是双方重新选择行为策略，打破原来的博弈困境，建立起良性互动的合作格局。
要建立和营造中央政府与地方政府的合作格局，首先应该划分清楚中央和地方政府的供给责任和范围。责任和范围不清是当前农村公共产品供给中中央和地方政府不合作博弈的症结所在，所以界定清楚中央和地方各级政府之间的职责范围是解决问题的第一步。
1. 强化中央政府与地方政府公共产品供给责任划分的两个要求。
第一，重视农村公共产品效益外溢的成本补偿。各级政府间对农村财政支出责任纵向配置的实质，是如何解决各层级政府之间合理分担向农村居民提供公共产品的总成本问题。如果考虑到农村公共产品的层次性、效益外溢性、公平性、民主性，公共经济责任在各级政府之间的实际配置关系相当复杂。其中对许多农村公共产品的提供而言，为了克服其效益的外溢性、兼顾到效率与公平，不仅其决策责权、执行责权、管理责权、监督责权需要分别配置于两级以上政权机构，而且其中决策、执行、管理、监督等每一项责权都要从不同的侧面配置于不同层级政权机构。上级政府一定要以不同比例分担下级政府负责直接提供的农村公共产品的成本，因为这些公共产品具有正效益外溢性，只有在上级政府给予适当成本补偿的情况下，这种公共产品才能在数量和质量上实现最佳提供。第二，要使提供公共产品的责任与财政筹资能力相适应。提供公共产品责任的落实必须以相应层级的政府具有相应的筹资能力为基本前提。在某一层级政府筹资能力被经济发展和居民收入水平客观限定的情况下，如果赋予其超过这一能力的财政支出责任，就应该允许其量力而行提供低于相邻地区水平的公共产品，或者上级政府必须负责补充为提供涉及农村居民基本生存与发展权利的公共产品所需要的财力缺口。
2. 明确划分农村公共产品供给的具体责任。
我国农村公共产品供给总量不足的一个重要原因是农村公共产品的制度外供给，而制度外供给的原因是农村公共产品供给的责任划分不合理，比如农村义务教育、优扶、计划生育等外溢性极强的公共产品，全部由乡级政府提供，既不符合公共产品供给的效率原则，也不符合公平原则。因此，必须明确划分农村公共产品供给的具体责任：对于农村义务教育、农业基础科学研究、农村公共卫生保健、公共文化事业、大江大河治理、农村环境保护等外溢性极强的农村公共产品，应当由多级财政共同承担，尤其是中央、省级财政应担负主要的责任；对于电力设施和小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、社会保障、成人教育、水利设施、农村医疗等，应当以主要由县、乡两级政府提供，中央、省、市级政府适当补助的形式供给；对于那些在转轨时期出现的特别类型的公共产品，比如农村剩余劳动力转移、农村合作经济组织发展、行业信息提供等，应当视其外溢性的程度，分别由各级政府负担全部或部分责任。
(二) 约束乃至消除政府官员背离和损害农村
公共利益的驱动力尽管政府是农村纯公共产品的供给主体，但是作为公共利益代表者的政府并不一定就能按照农民的需求合理供给公共产品。公共选择理论认为，
政治领域中的人也是“经济人”，均以追求自身利益最大化为目标。布坎南指出，政治过程就像市场的交换过程一样，包含着来自自愿交换的互惠性，是一种正和博弈。每个具有独立价值和利益的个人，都会要求参加政治决策，以谋求实现其个人的目标和利益。“政府，就像一个纯粹交换经济中的市场一样，完全被视为汇总或平衡个人对公共政策之需求的一种制度。”
政府官员为了追求最大化的个人利益，往往会有背离和损害公共利益的驱动力： (1) 自上而下的官员任命体制，导致拥有决策权的基层政府官员缺乏合理供给公共产品的压力。在政府内部，由于下属一般只是对上级负责，而上级领导往往以看得见的“政绩”来评价官员。因此，政府官员往往乐于想方设法供给能凸现其政绩的公共产品，结果就造成了短期能凸现政府“政绩”的公共产品供给过剩，而符合农民需求但需要大量政府投资又不能短期见效的公共产品供给不足。(2)政府决策者对“政绩”和“利益”的渴求，导致不符合农民需求偏好的公共产品供给过剩。农民对公共产品和服务的需求偏好受多种因素影响，但收入水平是最重要的因素之一。在一定的收入约束条件下，农民会选择使其效用最大化的私人产品和公共产品消费组合，但是政府的一些决策者往往为了达到个人的目的而强制改变符合居民意愿的需求组合，导致超越收入水平的公共产品的过度供给，从而不能真正反映农民对公共产品的需求偏好。(3) 政府与农民之间的信息不对称，使政府工作人员能够围绕自身的利益供给公共产品，以致造成了供给不足和供给过剩并存的结构性失衡。按照现代
政治学的基本原则，人民与政府是委托代理关系。但是，作为委托人的农民由于信息不全很难分清哪些费用是合理的，哪些费用是不合理的；而作为代理人的基层政府则具有完全信息，在利益驱动下，基层政府及村组织往往利用信息优势而有意偏离委托人利益最大化目标，导致要政府花钱但又不能直接使自己得利的公共产品供给不足，而能直接、短期为政府人员带来政绩或是便于其设租的公共产品供给过多。
造成农村公共产品供给失衡的一个重要内因就在于政府官员的自利性，因此，要实现农村纯公共产品的合理供给，就必须构建一系列制度来约束乃至消除政府官员的自利行为。
1. 改革农村公共产品供给决策机制。要通过在乡村组织中设立村民对公共产品需求的表达制度和传导机制，使多数村民的需求意愿得以真实体现。一方面，要量化政府官员的自由裁量权，减少政府官员供给公共产品的随意性。另一方面，应在农村积极推进村级组织制度改革，推行村委会组成人员直选制度，真正把村委会建设成为一个村民自治组织，使村委会真正对村民负责，把村民对农村公共产品供给的需求意愿及时、准确无误地传递给各级政府和组织，为各级政府合理地供给公共产品提供决策依据。
2. 通过改革干部考核制度提升农村公共产品
供给的合理程度。考核晋升干部应结合所管辖农民的生产条件、生活的真实改善，通过农民对其政绩的认可程度来决定干部的升迁和奖惩，这样才能彻底避免侵害农民的行为，约束政府官员对农村公共产品“随意供给”的思想，树立其“合理供给”的思想。首先，要改革现行的基层干部任免制度，乡镇和村干部的任免应充分考虑农民的认同度。其次，要加强对基层政府工作人员的监督和约束，健全基层政府资金收支管理。再次，要完善政府官员决策失误的问责制度。要充分发挥人大的“质询”和“罢免”职能，不断完善不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等。
3. 推行农村公共产品供给的听证制度。要在确保行政的透明度、扩大农民的知情权的同时，健全和完善农村公共产品供给的听证制度，扩大农民的质询权和参与决策权。
多元主体行为关系优化：
形成风险共担和利益共享的伙伴关系
建立政府与民间主体伙伴关系的一个潜在的逻辑是：它们在农村公共产品的生产和提供过程中，有各自独特的优势，同时也有其不足。戴维·奥斯本认为，政府的优势主要体现在稳定性、不受偏爱的影响；私人部门的优势主要体现在革新的能力、产生资本的能力、获得规模经济的能力强；第三部门的优势主要体现在有很强的同情心、责任心和产生信任的能力。其中，政府最适合政策管理、维护公平、防止歧视、提高社会凝聚力；私人部门最适合经济任务、进行投资、产生利润；第三部门最适合社会的任务、志愿劳动的任务、加强社区管理的任务。
政府与民间主体伙伴关系的最重要特征在于：二者通过合作追求共同的或者一致的目标，协作的基础在于相互的利益，强调风险和责任共担。具体而言，民间主体分担部分农村公共产品生产的职能，而政府部门则在承担无法让渡的职能的同时，还要成为一个协调者、监督者、管制者。政府需要通过制定规则、监督规则执行、考核绩效等方式，承担执行和管制农村公共服务的角色。
(一)完善政府与民间主体伙伴关系的实现形式农村公共产品提供中政府与民间主体伙伴关系可以采取的主要形式有：
1. 合同承包。由政府确定某种公共产品特许民间主体经营的项目的数量和质量标准，通过竞争性招标形式对外承包给民间主体。中标者和政府签订合同，并按照合同向农民提供公共产品，政府则通过财政拨款的方式，购买这种产品，同时对产品的质量进行监督和考核。这里，政府是公共产品的安排者，民间主体是直接生产者。
2. 特许经营。政府不是用公共财政购买公共产品，而是把特定的公共产品生产条件租赁给有关的民间主体，由他们从事经营与服务活动。像合同外包一样，在特许经营方式下，政府成为安排者，民间主体成为生产者。特许经营的民间主体可以以明显低于市场的价格提供公共产品，能有效降低农民负担，改善农村社会福利状况。
3. 补助。由政府给予一些能提供农村公共产品的民间主体以补贴，其形式可能是提供资金、减免税优惠、低息贷款等。补助降低了特定物品对于符合资格的农民的价格，使他们可以向市场上接受补贴的生产者购买更多物品。在补助安排下，生产者是私人营利组织和第三部门，政府和农民是共同的安排者，政府和农民都向生产者支付费用。
4. 志愿服务。像慈善组织这样的民间主体可以通过志愿劳动等，提供很多农民所需要的服务，其他志愿团体也可提供许多社区服务。在志愿服务这种安排中，民间主体中的第三部门可扮演服务安排者的角色，他们可以运用其雇员直接生产服务，也可以通过雇用和付费的方式交给其他组织去做。
(二) 健全政府对民间主体的激励与约束机制某些农村公共产品由民间主体供给决不意味着要完全脱离政府，相反，政府在农村公共产品的民间主体供给中应该发挥至关重要的激励与约束作用。
1. 为农村公共产品的民间供给者提供制度激励。这包括对公共产品产权的界定以及给予某些激励措施等，从而为民间主体提供农村公共产品创造良好的制度环境。产权作为一种强制性的制度安排，民间无法进行界定，只能由具有“暴力潜能”的政府来界定。而且，由于某些公共产品具有高成本、非赢利性等特点，政府可对公共产品的民间供给者给予补贴或其他优惠性政策。
2. 给消费民间提供的公共产品的农民以一定的支持。在民间主体提供公共产品的过程中，政府有必要给予消费公共产品的农民某种支持。因为消费公共产品的农民一般是分散的理性经济人，他们容易陷入集体行动的困境，不太可能形成强有力的集体行动同公共产品的民间供给者讨价还价。在这种情况下，政府有必要为农民提供信息以及其他必要的支持，如组织农民成立关于该种公共产品的协会等，以采取有效的集体行动，加大同公共产品民间供给者博弈的筹码，促使民间主体提高其所提供的公共产品的品质。
3. 加强对私人提供公共产品的制度约束。民间主体提供农村公共产品可能会出现某些负外部性问题，对此政府要进行必要的规制。具体来说，正如政府提供公共产品会产生垄断等负外部性问题一样，民间主体提供公共产品也可能会产生垄断等负外部性问题。民间主体取得某一农村公共产品的经营权后，可形成某种垄断优势。民间主体凭借这种垄断优势，可能会提高此公共产品消费的准入价格，还有可能不对农民提供完全信息，从而欺骗农民。再者，此公共产品在使用过程中还可能产生环境污染等负外部性问题。针对上述问题，政府有责任对公共产品的民间供给者进行必要的规制，以切实保护消费者的权益。
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