反思三农问题的解决路径(1)

摘要：如果不把改革的目的明确，如果继续把改革作为权力集中和权力上收的手段，再怎么改革都会走不出“权力控制”的传统治理习惯，都会“有多少改革都会重来”。改革本来应该是如何样来控制权力，而改革的结果却是如何样来用权力控制民众和基层组织。因为都希望能够实现利益的最大化，为了自己的利益能够占有更多就只有希望尽可能地减少参与分配或竞争的人数，都希望减少别人而不是自己。虽然有群众观点和群众路线，却是在上级要求下进行的，是向上级负责的其中一个具体内容；当上级变成一个一个具体的人时，就会变成向领导者个人负责；每一级都向上级负责，到中央后，中央反过来要向群众负责，使离群众最远的政府却要最终向群众直接负责。经济体制改革由市场来优化经济资源配置，政治体制改革如何来实现政治资源（权力）的优化配置，这是当前中国改革的核心问题。要从根本上解决三农问题，除了进行体制创新，没有第二条路可走。

 “三农”问题，作为一项事关国家和民族兴衰的重大历史课题，列为党和政府工作的重中之重，在今后半个世纪以内，将是全社会长期关注的热点。近二十多年特别是近十多年改革的经验教训表明：农村进一步的改革和发展，再不能头痛医头脚痛医脚了，迫切需要战略规划和整体安排，迫切需要明确今后的方向。

一

取消农业税以后的农村进入了无税时代，乡镇政府与各级政府比较而言，农民更需要哪一级地方政府呢？我们的三农研究者就不能用理论来“为农民作主”。鞋子合不合脚只有脚才知道，农民更需要哪一级政府只有农民才有权回答。笔者就对此进行了1000户农户调查，得到的结果会令政界的一些高官和学界的一些权威大跌眼镜：有52.9%的农户在地方各级政府中选择最需要乡镇政府，有22.9%的农户选择最需要省政府，选择最需要县、市政府的农户分别为15.7%和8.5%。同时，三农的理论和政策是否与农村的现实相符合，是执行政策的农村基层干部在给农民穿“鞋子”，评价“鞋子”合不合“脚”农村基层干部也最有资格。

撤销乡镇政府，国家与一家一户的农户打交道，太高的交易成本谁来承担？对于农民而言，官僚的县市政权是否符合自己的口味？对于县市政权而言，是否能够真正满足农民的需要？是减人减机构来减轻财政负担，还是这个职能需不需要存在？怎么不先定位这个职能，再根据职能定事？事有多少财政就要给多少，以钱养事，人随事走，按照市场经济的法则，人就会自然分流配置到比较利益高的行业上去。如果职能和体制不改，不仅会使改革带来尖锐的利益冲突，而且改了也是换汤不换药，旧的矛盾没有解决，反而引发了新问题。原税费改革时，主流社会一致认为，只要进行税费改革，只要减轻了农民负担就能够根本解决三农问题，最简单的办法就是砍掉一部分。而现在的乡镇改革，又是简单地采取“减”的办法。怎么能首先考虑养乡镇政府的财政支出从哪里来，而不首先考虑农民是否需要？农民需不需要国家为他们提供公共服务？农村社会需不需要国家提供乡镇政府这样一个公共产品？城市的社区组织都由政府财政负责，而农民的乡村政府却要取消，这不是在歧视农民吗？

因此，乡镇机构改革迫切需要给乡镇政府定位一个未来的发展方向：市场追求效率，政府确保公平。市场配置资源的天然本能是以效率为第一追求，如果我们政府也以实现效率为最大的目标，谁来实现公平？而没有公平正义，怎么可能实现和谐社会？怎么能够叫做社会主义？和谐社会是新的稳定观和发展观。过去一讲稳定，就是用压力和政府主导，农村不稳定总是归结为农村基层干部，总是把农民负担问题归结为农村基层组织，却从没有正视体制压力下的公共财政问题。基层干部有不好的，但高层也有，中国政府有，外国政府也有。在财政包干体制下，造成中央和省府有钱，越到基层越没钱。县乡两级只占总收入的30%，却要承担70%的公共财政责任。在目前的财政包干体制下，计划生育可以提高效率，发展工业即使破坏环境可以提高效率，城镇化圈地经营城市可以提高效率。而对农村的文化教育、生存保障、科技投入、基础设施等等，地方政府就必然失去兴趣。根据目前考核的评价指标，既能带来巨额的财政收入，又能够带来光明的政治前途，何乐而不为呢？这就是为什么贩卖毒品会判处死刑却仍然有人不惜用生命做赌注，因为其中有高额暴利。马克思说过，“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10％的利润，它就保证到处被使用；有20％的利润，它就活跃起来；有50％的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律。”

二

既然“三农”问题解决的出路是改革，那么，改革的目的是什么？出现了一个问题就找出一个牺牲品，学界予以证明，媒体跟风而上，如此改革是把问题推迟给下一代。所以，我们当前的一些改革机制是矛盾积累机制而非化解机制。政府的本能就是扩展权力，而改革就意味着调整权力。因此，在权力体系中，处于弱势地位的乡村组织，就自然成为一个政治上的牺牲品。比如公车改革为什么要从交通不发达的县乡改起，而不是从交通发达的省市两级改起？减少的财政成本究竟有多大的空间？国家财政真的没有钱吗？巨额的公款出国考察和公费旅游都是哪些人？巨额的公款买小车和公款吃喝消费（媒体报道每年公款吃喝一项就是是几千个亿！）都是哪些人？是不是减了农民所需要的乡村人员工资就可以有更多的公款消费空间？当看到戈倍尔日记中“用不着谋求知识分子的皈依。因为知识分子从来都不皈依，而是永远倒向强者。”这样一段话时，才终于明白学者和专家们的原则。

当前的乡村改革，对管理成本过高和管理效率低下问题集中放大，特别是着力放大因此而造成农民与地方政权的冲突问题。也确实如有人所说，乡村组织也存在着行政效率低下的问题，但是，农民工维权的成本要远远高于农民工的权益，这样的城市政府是不是也要取消呢？省、市、县的不少机构根本就是一个摆设，几个人的机构却耗费着过百人的一个乡镇的财政支出。有天生的城市公务员吗？有天生的首都干部吗？上海市的一个23人街道办事处，凭什么就可以支配数以亿计的财政收入？长沙的一个街道办事处的一个一般干部可以年薪在10万元左右，而湘西的乡镇党委书记年薪就不到2万元呢？而国家的审计报告表明，国务院的一些部委机构却更为严重，一个部委的违纪金额一查就是90多个亿！如果不把改革的目的明确，如果继续把改革作为权力集中和权力上收的手段，再怎么改革都会走不出“权力控制”的传统治理习惯，都会“有多少改革都会重来”！都会走不出“分久必合，合久必分”的历史怪圈。

所以，我们首先要明确改革的目的。农村的改革到底是为了谁？为了方便群众还是为了方便官员管理？是不是为了减少政府与民众的管理成本而不惜提高民众与政府的交易成本呢？改革本来应该是如何样来控制权力，而改革的结果却是如何样来用权力控制民众和基层组织。改革的方向是：有权有利的部门上收，无权无利的包袱下放。重视三农问题如何重视？凡是收钱的职能部门上收吃皇粮，如公安、电力、邮电通信、烟草、技术监督、国土、工商管理；凡是服务农民的都下放给市场，如农机、农技、种子、农资、文化、水利、卫生等。农资和种子不专卖，烟草要专卖，哪个重要？农技和文化干部不吃皇粮，卖土的国土部门却要吃皇粮，如何公平？矛盾为什么会在基层大量地积压？因为有权管不到的高高在上，反而在不停地收权。而管得到的基层政府通过八十年代以后一次一次的改革被不断地被削权，无权无力去管。因为乡镇政权已经被解除了法定的职能武装，上级舍不得把权力再吐出来，农民感觉到也没有多大的利用价值，所以现在有人建议作为县级政权的派出机构，有人干脆提出彻底取消。而问题是，一次一次的改革不仅使乡镇政府已经不是政府，而且使县政府在各个部门权力全面扩张之后的垂直管理之下早已成为了“半边政府”。可以说，只要这样的改革继续推进下去，“县级政权作为省市的派出机构”或者“干脆取消”的观点，迟早会被一些数学功课好的“减法学者”提出来。

三

关于乡镇问题，既有农民的负担问题，也有行政效率优先牺牲公平的问题，更有政治民主的问题，很少有人站在社会发展的历史长河中来看待乡镇问题的解决，也很少有人站在整个行政体制中来看待乡镇问题的根源。出现了司法腐败，我们就要取消司法机关吗？如果我们需要它，我们就来改造它。就如同有些科幻电影，人类创造了机器人，机器人反过来统治人类；同样，公民设立了政府，政府反过来统治公民，这才是问题的关键所在。

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