“三位一体”的农村改革模式的逻辑演进(1)(2)

      党的十一届三中全会以来，中国农村首先依靠广大农民，通过自下而上的“自发改革”，改变了农村集体土地所有制下的农业生产经营体制和经营机制，建立了农民个体家庭承包经营土地的新体制。与此同时，农民收入分配方式也相应发生了深刻变化，由过去大集体时的“工分制”变为“交足国家的、留够集体的、剩下都是自己的”。党和国家按照农民平均承包集体土地的具体步骤和按劳分配的基本原则，在社会主义制度的框架内，第二次构建了中国农村经济发展的微观基础。随着全国农村经济体制改革的不断深入，必然要求党在农村的基层组织和基层政权，不论是在领导方式和领导方法上，还是在机构设置、工作职能、干部数量、人员素质等方面，都要有一个与之相适应的重大转变。但是，迄今为止，尽管我国农村经济体制和经济社会结构都发生了巨大变化，但是，传统的农村行政管理体制，除了在村、组名称上作了改变，除了在村、组两个管理层次上对“干部”数量进行了精简之外，其他方面基本上维持了人民公社时期的原貌。农村政治体制改革严重滞后于农村经济体制改革，这已成为当前制约我国继续深化农村改革，加快农村社会主义市场经济发展的一个深层次的重要根源。目前，农村基层党组织建设和农村基层政权建设中，存在的主要问题包括：（1）党群组织系统机构设置繁杂，队伍过于庞大，工作职能定位不清，人员结构不合理和干部素质低下等。而多数乡镇党委和农村党支部，长期习惯于党的一元化的领导方式和工作方法；党对农村工作的领导，习惯于搞普遍号召、大轰大嗡，大包大揽。这与其自身拥有的经济实力和组织能力，以及当前的农村实际情况是很不相符合的。（2）农村基层政权组织，基本上是沿袭我国古代社会的乡里组织建立起来的，它与农村基层党群组织系统平行运作，相互交叉，造成党政不分。这既不利于提高农村工作效率，也不利于乡镇政府依法独立地开展工作。（3）乡镇“七所、八站”和企业管理组织条块分割，肢解了乡镇政府统一管理农村经济和社会事务的职能，形成了乡镇政府责任大、权利小，农村工作难协调的被动局面。（4）近年来，农村新产生的市场中介组织和民间自治组织，既存在准行政化倾向，也存在松散化倾向，又缺乏法律规范和制度约束，干扰了农村正常的经济发展和社会生活秩序。特别是在民间滋生的非法宗教组织和黑社会势力，一直处于自生自灭、放任自流、自由发展的状态，对农村社会秩序稳定构成了严重危害。总之，改革开放以来，农村传统行政管理体制中存在的一系列问题，已成为制约农村经济和社会发展，制约农村社会主义市场经济体制建立和完善的制度性障碍，必须进行全面彻底地改革。

      改革开放以来，我国在农民收入分配制度方面，至今仍没有形成一套完善的法律制度。概括起来，存在的主要问题表现在：（1）农村集体土地实行家庭承包经营后，农民对农产品初次分配以承包土地数量和劳动投入为主，并辅之以资金投入和技术投入。这是农民收入分配方式顺其自然的一种过渡形式，并不需要政府过多地干预和法律制度规范。而我国对农民收入进行再分配，国家法律却始终没有做出明确规定。所以，我们现在可以肯定地说，农村实行“大包干”以来，农民负担多次出现“反弹现象”以及国家对农业投入长期维持在较低的水平等都与此有关。（2）党的十五届三中全会《决定》中提出：“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度，以劳动所得为主和按生产要素分配相结合的分配制度，必须长期坚持。在这个基础上，按照建立社会主义市场经济体制的要求，深化农村改革。”在这里，农民收入 “以劳动所得为主”，拓宽了传统的“以按劳分配为主”原则的内涵，更加符合农村实行家庭承包经营后、经过20多年的改革和发展所形成的新的农民收入分配格局。而新时期的农民收入“按生产要素分配”，也符合社会主义市场经济发展的基本分配原则。但是，在国家法律规定“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖”[11] 的法律制度约束条件下，农地产权不准流动，让农村劳动力、资金、技术等生产要素合理流动和优化组合就十分困难。所谓“按生产要素分配”，要想在农业生产领域里充分体现出来，很显然是难以真正做到的。总之，目前农村出现的新的农民收益分配关系，与我国现行的农地所有制度和农地经营制度发生了十分突出的矛盾，存在着农村生产关系与农民收入分配关系严重脱节现象，已经到了非解决不可的地步。（3）进入新世纪，在我国已经正式加入WTO和加速发展社会主义市场经济的时代背景下，“中国经济中农业剩余和非农业剩余相比，重要性下降，农业作为工业化积累主要来源的地位应发生变化。既有的行政性社区组织不应该再担负‘将农业剩余向非农业剩余转移的广义征税’职能，而应该以‘作为政府常规职能的狭义征税’组织”[12]。而目前我国农村正在进行农民“费改税”试点，仍然是在旧的城乡利益格局严重存在，传统的国民收入分配政策还没有从根本上得到大的改变的环境下，以“减负”作为第一要旨，试图单项突破的农村分配制度改革。如果它不能与国家宏观经济管理体制和国家行政管理体制改革以及城乡户籍制度改革等重大改革同步协调进行，那么，农村“费改税”不仅不能从根本上彻底地解决多年来困扰中央高层决策者和广大农村基层干部的农民负担问题，而且也很难从制度上理顺和规范城乡之间已经出现的新的收入分配关系。毋庸讳言，我国理论学术界和决策研究机构，当务之急是要跳出对传统农村观念认识的狭窄视野，站在全球经济一体化和我国国民经济整体发展、社会进步的高度，来研究制定下一步深化农村经济体制改革和农村社会的政治组织、文化制度、组织制度、管理制度以及国家对城乡收入分配关系的利益调整问题，等等。现在，我国农村、农民、农业问题，已经对全国整体性改革与发展，产生了一种“滞后”效应，单项突破的农村改革思路，也已经走到了历史的尽头。进一步深化农村改革，必须坚持农地制度、分配制度、管理体制三位一体，综合配套，整体推进，协调运作。试图寻找折中的办法是徒劳的，也是毫无用处的。

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