废弃抑或存留——村民组长制的困境与前瞻(1)(2)

　　1、村治改革的总体方向

　　金星村治改革，首先必须确立改革的总体方向。笔者认为，当前中国的村治改革应该以“合村庄、裁村干、留组长”为总体方向。税费改革及农业税取消之后，一方面是减轻了农民负担，另一方面也使乡村财政收入大为减少。此时，如何进行制度变革以节约财政支出成为摆在村级组织面前的一个难题。目前，一些地方的做法是，既合村又并组。笔者认为，在税费改革滞后，村干部免去了许多征收税费的任务，工作难度有所下降。因而，在条件允许的地方，可以试行合村，并酌情减少村干部的数量。而村民小组作为一个自然村，作为一个“熟人社会”，其内在的联结纽带比较牢固，则不宜进行合并。

　　需要解释的是，这里所讲的“合村”并不是为了“弱村”。恰恰相反，它是在对乡村资源进行重新组合及优化配置的基础上，达到“强村”的目的。而且，大多数行政村作为一个“半熟人社会”，对其进行合并较之对村民小组进行合并，所必需的“磨合期”要短得多。当然，在“合村”时也必须慎之又慎，要妥善处理好村级财产、债务等问题。

　　2、组长废立的时机选择

　　经济学中的边际分析原理告诉我们，边际收益与边际成本是衡量经济行为能否实现效用最大化的基本变量。若额外进行某一经济行为的边际收益大于所需耗费的边际成本，则进行该额外的经济行为就是划算的，否则就不划算了。虽然这一理论产生于经济学并主要应用于经济学分析之中，但我们同样可以利用这一原理来分析村民组长的废立问题。如下图所示：X轴表示村民组长制存在的时间，曲线OA表示实行村民组长制所耗费的成本，曲线CD表示实行村民组长制所带来的收益。随着客观环境的变化，实行村民组长制的边际收益与边际成本都在不断的变化。到某一特定时期，两者将相交于B点。从图中可知，在B点之前，由于实行村民组长制的收益大于成本，所以设立村民组长是划算的。而在B点之后，因所获收益小于所耗成本，故再设立村民组长就不划算了。

　　当然，实行村民组长制的边际收益与边际成本的衡量是相当复杂的，需要我们综合考虑多方面的因素。设立村民组长的收益包括前面所提到的组长提供的各项服务，如上传下达、生产指导和组织村民集体行动等等。其成本则包括组长的工资报酬及相关的管理成本。在对村民组长制进行成本收益分析时，这些因素都必须列入考虑范围之内。

　　由上可知，随着时间的推移和客观环境的变迁，组长制也必然要相应的发生变革，甚至在某个时候被废弃。但村民组长的废立并不是一件简单的“拍脑袋”之事，需要我们审慎为之。

　　3、村治改革的具体措施

　　在笔者看来，当前我国村组制度主要存在着两个问题:一是许多村民尤其是年轻人不愿当组长，使村民组长制度陷入“朝中无人”的困境；二是村民组长队伍整体素质（主要指文化水平）仍然较低。解决这些问题，健全村民组长制度，可以采取以下三大措施。

　　（1）重新审视组长人选

　　有人认为，只有让那些年富力强、有知识、由文化的年轻农民担任组长，才能顺应市场经济发展的潮流，才能更快地带领农民脱贫致富。而笔者认为，这种观点初衷可佳。农村也确实需要有知识、有才干的年轻农民来当“领头羊”。但是，放眼当今农村，中青年农民的大量外流已经使农村极大地损失了草根阶层的潜在的领导力量。于此情形，又会有多少有知识、有才干的年轻农民愿意留在农村，愿意为那区区“五斗米”而折腰呢？所以，从目前来看，此种观点只能是“异想天开”。

　　如此看来，在村民组长年轻化之路“荆棘满丛”的情况下，我们只得另觅他途了。笔者认为，在村民小组这一熟人社会中，当众多年轻人不愿当组长的时候，我们也可以适当地考虑让那些富有公益心、有威望而又身体健康的年长者来担任组长。其依据在于：从历史上来看，在中国古代社会，那些年长、有学识而又有威望的族长、士绅在本族乃至本村之中有着重要的影响力。他们能够有效的聚集本族、本村的民众，妥善处理族里和村里的公共事务；从现实来看，历史发展到今天，虽然宗族势力在很多地方都有所削弱，但自然村落的整体架构仍然保持比较完整，乡邻、家族观念等“小传统”的影响依然根深蒂固。依此观之，村民组长的“传统化”之路并非不可取。当然，传统并不意味着保守，也绝非意味着“复古”。我们的目标在于适当借鉴传统，赋予组长以道德权威，让组长在乡村建设与发展中发挥更大的作用。

　　（2）构建适当的激励机制

　　许多村民不愿意当组长，固然有农村工作不好做，难度较大这一方面的原因，但更重要的原因在于村民组长工作所产生的正外部性太大，也就是说村民组长自身收益大大小于它的工作所带来的社会收益。所以，破解村民组长“朝中无人”难题的关键在于建立一套有效的激励机制。而这套激励机制发挥作用的前提在于让村民组长获得比较适当的自身收益，让其自身收益与社会受益达到一定程度的均衡。让村民组长获得适当的自身收益，包括两个方面的内容，一是经济收益入工资报酬等等，应该达到当地社会平均利润水平；二是政治收益，如入党、向上级乡村政权升迁等等（当然其主要考核标准仍然是自身政治觉悟与素质）。

　　值得一提的是，建立该激励机制时应该充分考虑当地的社会经济生活水平，切忌盲目攀比、脱离实际，以免导致设立村民组长的成本过高。同时，更应该杜绝村民组长权力过大、出现“一手遮天”、“山头主义”等现象。

　　（3）加大乡村财政支持力度

　　如前所述，税费改革及农业税取消大大减少了乡村财政收入，给乡村财政增加了很大的压力。在众多村级组织本来就债台高筑的情况下，若国家再不加大对乡村财政的支持力度，则很可能使乡村财政进一步陷入“借债—还债—借债”的恶性循环。而且，税费改革在很大的程度上是依靠国家自上而下的行政压力推行的。随着时间的推移，部分乡村为了增加财政收入，很可能又会以各种名目向农民征收税费，使农民负担再度反弹，从而难以走出税费改革的“黄宗羲定律”。④

　　加大对乡村财政的支持，应该坚持中央与地方政府分级负担的原则。中央政府应该负责其中较大一部分（可为50%），省级和县级政府各负担30%和20%。对于上级政府用于乡村建设所投入的财政资金，应该坚持落实到位，坚决杜绝截留、贪污和挪用等现象。

　　综上所述，部分乡村为减少村级财政支出而实施撤销村民组长的制度安排是不切实际、不够理性的。在目前的制度环境下，实施撤销村民组长这一强制性制度变迁的条件尚未具备。村民组长制在当代中国仍然具有顽强的生命力。目前的关键问题在于采取相关措施，不断地完善村民组长制度，使之在我国乡村建设中发挥更大的作用。

　　注释：

　　①董 伟. 湖南村官大减员 村官減少10万一年节支3亿元[N].中国青年报 2004.5.31

　　②贺雪峰. 合村并组一定要慎重[J]. 中国农村研究网. 2003.4

　　③转引自. 陈辉 谢世诚. 建国初期城市居民委员会研究[J]. 当代中国史研究. 2002.7 

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