中国建构现代乡镇行政管理体制的理论探讨(1)(2)

      解放战争时期，中国共产党在各大解放区建立了大区、省、行政公署、县、区、乡镇6个行政层级，其中省以下的“专区”和县以下的“区”为行政派出机构，“乡镇”为地方基层政权组织。截止1948年底，各大解放区已普遍建立起了包括工人、农民、独立劳动者、知识分子、民族工商业者以及开明士绅等一切民主阶层人士共同组成的乡镇人民代表会议，作为乡镇基层的正式权力机关，由它选举产生乡镇长、副乡镇长各1人，政务委员5～9人，共同组成行政委员会和乡人民政府，此时的乡镇基层政权仍然实行“议行合一制”。甚至有学者提出，“迄今为止，我国各级地方政权的基本组织形式和组织活动原则，仍然是实行‘议行合一制’。”[45] 同时，中国共产党在农村的基层组织及共青团、妇代会、民兵、农会等群众性团体组织也相继建立，逐渐形成了一套完整的基层政权组织体系。这在中国历史上是前所未有的政治制度创新。然而，“中国是在农业社会的传统因子基本保留的状态下进入现代工业社会的。”[2]（p213）因此，“现代政治体制的确立和规范，不仅有待于现代财政制度的建立、社会公众思想观念的转变、新型行政管理人员的培养等等，而且有待于社会经济的进一步发展，不可能一蹴而就。”[20]

      所以，“从1951年土改到1958年的人民公社化运动，可以说是中国行政管理体制变革最频繁的历史时期。在这段历史时期，制度变革表现出明显的集中性特征。变革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”[46]（p49）与以往不同的是，中国共产党对乡村社会的政治整合，“首先是从农村土地关系的改革开始，进而对乡村社会权力进行重组，将国家政权直接延伸到村庄内部，自上而下建立起严格的支配体系，从而将农民完全整合到国家政治体系之中。”[20] 1950年12月，中央人民政府政务院颁布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》规定：“乡（行政村）的政权组织形式为人民代表会议和人民政府委员会。乡人民代表会议的代表由本乡人民选举产生，任期为1年，由乡人民代表大会选举产生主席、副主席，负责主持会议和联系代表，协助乡人民政府进行下届人民代表会议的筹备工作。乡人民代表会议选举产生乡长、副乡长及人民政府委员会委员。乡长主持乡人民政府委员会会议，负责全乡工作，副乡长协助乡长工作，下设各种经常性或临时性的工作委员会。”截止1952年底，全国共建立了28万个乡（镇）、行政村人民政府组织。这一时期，农民协会是“农村中改革土地制度的合法执行机关。其经费来源主要依靠会员交纳的会费和当地人民政府的补助，需用的房屋和设备由人民政府拨给，在利用邮政、电报、电话、铁路、公路、航运等方面，均享有与同级人民政府机关所享受的同等待遇。”[47] 正如亨廷顿所指出的，“像中国这样的国家要进行土地改革，在政府和农民之间有两种组织体系是必不可少的。其一是政府必须建立一个新的、经费充裕的行政组织，并配备立志于改革大业的专门人才去主持其事，即建立专司其事的机构。其二便是农民自身的组织。集中的权力能够颁布土地改革法令，但只有广泛扩展的权力才能使这些法令成为现实。农民的参与对通过法律或许并非必要，但对执行法律却不可或缺。如果没有农民组织参与其执行，此类法令只是官样文章。因此，农民联盟、农民协会、农民合作社都是保证土地改革具有持久活力的必备条件。不管它们自己宣布的宗旨是什么，组织本身就在农村形成了新的权力中心。”[48]（p364-365）但是，“随着土地改革的基本完成，那些已成为了乡村社会权力体制中最重要的政治力量的农民协会，却悄然地退出了中国乡村社会的政治舞台。”[27]（p231）

      1954年9月，中华人民共和国第一部宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的颁布，为乡镇基层政权建设提供了法律依据。乡（民族乡、镇）成为县以下惟一的基层政权组织，原来的“区”一律改为县的派出机构，撤消了村级行政建制。乡镇按自然区域划分为村民委员会和村民小组，党在农村的基层组织体系也作了相应的调整。1956年9月，党的“八大”规定：“乡、民族乡、镇和农业生产合作社和街道办事处等，有正式党员3人以上的都应成立党的基层组织，可按党员人数多少建立支部委员会或总支委员会以至基层委员会。同时，建立与同级党组织相对应的共青团、妇联、民兵等群众性团体组织。”截止1957年底，除台湾和西藏的昌都地区外，全国共建立了120753个乡镇，其中乡117081个，镇3672个[50]。从此，“农村居民的社会地位和政治地位发生了急剧的变化，昔日生活在乡村社会最低层、在政治上毫无地位可言的贫雇农，一夜之间成了农村中的主人，而昔日把持乡村社会、政治生活的地主、富农却在一夜之间变得威风扫地，落到了在乡村社会和政治生活中毫无地位可言的最低层。”[51]（p86）

      但是，“事实上，任何政权管理都是需要成本的，且成本极不稳定。‘官’字下面的两个‘口’，就意味着不仅维持政府运行需要成本，而且政府官员也有自身的利益追求，只是这种利益追求往往为权力的公共形式所遮盖。”[2]（p220）因此，建国初期是“国家机器急速膨胀的时期，国家工作人员大量增加。这不仅有巩固新生政权的需要，更有国家职能扩大方面的原因。”[49]（p250）譬如，“新中国刚刚诞生时，政务院只设置35个工作部门，但到1956年底已增加到81个，工作人员也随之增加到5万人。”[52]（p30-31）当时，中央委员会以下党组织结构大致情况是：包括6个地方局，28个省（自治区、直辖市）委员会，258个专区委员会，2200个县或相应级别的委员会，28万多个乡镇基层委员会和100多万个村党支部。此外，还有与党组织平行运作的人大、政府、群团组织，由此形成了一支自上而下分别自成体系、垂直控制的庞大“国家机器”。据有关专家估计，“大约有900万人依靠政府配给和工资生活，其中包括一小部分留用的国民党军政人员。政府仍然不得不靠发行纸币来应付高达75%的预算赤字。”[1]（p599）于是，从1957年起，中国撤消6大行政区，确立了省、县、乡三级地方行政体制，把国务院机构由81个减少到60个，全国共分流党政干部30万人左右，其中20万人下放到农村，10万人到工厂工作[52]（p170）。

      总之，“从20世纪的乡村政治的百年史看，国家政权下沉是一条主线。这对于整合离散的乡村社会无疑是有意义的。……尽管乡级政权建立的得失至今仍然是一个颇有争议的论题，但它毕竟在乡村政治生活中扮演着特殊的角色。”[2]（p220）

      四、“政社合一”人民公社体制的建立与瓦解

      “政社合一”的人民公社体制，实际上包括了三层含义：（1）从理论上看，它是农村基层社会单位与基层政权单位合二为一，即“农村人民公社是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。”[53]（p541）（2）从实践上看，它是农村基层生产单位与基层政权单位合二为一，即“人民公社发展的主要基础是我国农业生产全面的不断的跃进和5亿农民愈来愈高的政治觉悟。”[53]（p537-538）于是，“从1958年夏季开始，只经过了几个月时间，全国74万多个农业生产合作社，就已经在广大农民的热烈要求的基础上，改组成了26000多个人民公社。参加公社的有1.2亿多农户，占全国各民族农户总数的99%以上。”[54]（p798）这是当代中国乃至世界历史上的一大“奇迹”。（3）从组织形式看，它是乡、社合二为一，即乡镇党委变成了公社党委，乡镇人民政府变成了公社管理委员会，即“共产党塑造公社，支配和领导着公社。”[55]（p237）从此，人民公社变成了“工、农、商、学、兵、党、政、军、民、企”融为一体的独立王国。正如美国学者费正清教授所言，“社会主义改造在中国人民头上加了一套官僚机器。……国民党只建立起一个徒有其表的小王朝，中国共产党却把它的权威渗入了每一支稻穗。”[1]（p622-628）但在当时，“它是一种适合中国特点的制度模式，公社似乎展示了一条新的现代化道路，一条能避免资本主义弊端、改造传统小农、‘使全体农村人民共同富裕起来’的中国式现代化道路。”[55]（p4）有的学者提出了，“人民公社体制无疑是中国近代以来最为有效的针对农村社会的治理方式。首先，它摧毁了乡村社会旧的经纪体制（包括传统的保护型经纪），国家完成了基层社会的官僚化和合理化，国家的政策、方针乃至意识形态都直接通过自上而下的官僚系统贯彻到乡村社会，乡村社会资源的征用以及赋税的征收也是通过国家政权的基层组织完成的。旧的各种经纪角色及其存在的土壤都被彻底铲除。应该说这是人民公社时期‘国家政权建设’的一项重大成就。其次，它成功地保证了农村社会的稳定，确实使农村社会和农民得到了一定程度的‘实惠’。广大农民得到了近百年来没有过的安定的生活环境，医疗条件从无到有，教育初步普及。”[20] 当然，大多学者对人民公社制度始终持一种批评的态度，认为它是一种“资源汲取型”和“全能型”的政府，即“从1952年到1990年，农业为工业化贡献了11594.14亿元，占到整个国家基本建设总投资的27.2%，其中有13.2%来自于农业税，75.1%来自于“剪刀差”，11.7%来自于金融储蓄。”[56] 不管怎么说，人民公社作为一个时代的象征，是无法回避的，是不能忘记的。

      现在回过头来看，“领袖的主观意志等等外部因素不足以全面理解公社，自然村落的自然演化也生长不出标准化的公社制度。惟有把二者结合起来，才能把握公社的脉搏。”[55]（p5）首先，人民公社体制“本质上是一种替代传统村落的社会制度。”[55]（p8）如在1958年，全国几乎在一夜间建立了26576个人民公社和265万多个公共食堂、475万多个托儿所、幼儿园，10万多个幸福院，1052个民兵师，24525个民兵团，民兵总人数达到4905.7万人，亿万农民群众普遍实现了组织军事化、行动战斗化和生产生活集体化[57]（p51）。这在中国历史上是绝无仅有的一场规模空前、影响深远、暴风骤雨式的巨大社会变革，农民世代沿袭的生产、生活方式全部打乱了。若按当时全国1.2亿多个农户、5亿多农民人口计算，平均每个公社的规模约为4615户、接近2万人。这样，中国农民对未来的新生活既感到憧憬和向往，又感到恐慌和无所适从。尤其是“1959年的死亡人数比在正常情况下增加了2500万人甚至更多。这些人都是管理不善的牺牲品。”[1]（p618）可见，人民公社制度的强制输入与其接受对象的适应性、亲和力恰恰成反比。因此，从1962年开始，中共高层决策者不得不向传统的村落居民让步，正式确立了“三级所有，队为基础”的人民公社基本经济制度，并把公社的数量由原来的26576个增加到74771个。直到1982年底，全国人民公社为54352个，生产大队为719438个，生产队为597.7万个[58]（p366）。

      其次，人民公社体制具有整体性和综合性的特征，它既拥有党、政、军、群团、企事业单位等众多组织系统，又兼管经济、政治、文化、社会等各项事业，即“拥有包括军事和安全在内的贸易、金融、税收、会计、统计和计划等地方政府职能。”[1]（p617）也就是说，在一定意义上，它是一种特殊形式的“公共服务型”基层政权组织。正如毛泽东同志早在1919年所提出的“新村” 构想，即“合者之新家庭，即可创造一种新社会。新社会之种类不可尽举，举其著者：公共育儿院，公共赡养院，公共学校，公共图书馆，公共银行，公共农场，公共工作厂，公共消费社，公共剧院，公共病院，公园，博物馆，自治会。合此等之新学校、新社会，而为一‘新村’。”[59]（p446）正因为这样，“以前由多为当地大户人家出身的举人秀才（这些人观念保守，但欺压乡里，很有权势）发起修庙、修桥、办学和赈济之类的活动，现在则变成了合作社或集体农场的领导（经常是由党组织委任的当地积极分子）带头植树造林、治理水土流失、照顾孤老、改善地方医疗条件、引进水泵或新式犁具乃至组织扫盲活动等等。”[1]（p610-611）因此，人民公社时期，“地方政府利用政府的管理力量，广泛组织民众开展了大规模的农田水利设施改造与兴建，填补了旧中国水利设施建设的两个空白：一是兼防洪、灌溉、养殖等多项功能为一体的大中型水库的修建；二是提水工程的兴修和提水机械的广泛使用。这段时期，农田水利设施兴建的力度是非常大的，20世纪末的中国农村运作的水利设施基本上都是这一时期修建的。”[60](p170) 所以，对于人民公社制度的绩效评价，“我们一方面要看到它确实起到了保证国家为工业化提取农业剩余和禁止农民流动的作用；另一方面还应该看到，在此期间，农村基层政府也确实在农村实现了与整个国家极端的‘政府主导型’发展模式相匹配的政府职能，即担负了在农村大规模、全面快速推进农村现代化和提供公共物品的作用，例如在农村普及中小学教育和扫盲、发展医疗卫生事业，兴修道路和水利，为农民提供低水平的社会保障等等。”[61] 正如一些外国学者所提出的，“它单靠人力就使中国的面貌大为改观，全国建起了上万座水库、几千座小型水电站、几百英里的铁路线，在大江大河上建起了一座座桥梁，开拓隧道，修筑马路，开发了更多的矿藏，灌溉了更多的土地。”[1](p616-617)

      再次，从人民公社时期的行政管理成本分析，表面看它的确拥有一支特别庞大的农村基层管理干部队伍，但进一步分析人民公社体制“只是一种国家财政不负担的、靠集体自己养活自己的、一切听命于国家计划的劳动组织。”[51](p200) 譬如，“截止1978年底，全国农村人民公社共有6.5万多个，国家干部约为150万人左右；生产大队有70万多个，拥有半脱产性质的农民干部600万人左右；生产队有600万多个，拥有不脱产性质的农民干部3500万人左右。这三项合计约为4250万人，几乎相当于一个欧洲国家的总人口。但其行政经费支出只占全国的5%左右。”[62](p161) 因此，从人民公社的“事权”看，可谓“无所不能、无所不管”。尤其是它的“政治权力渗透到农民家庭中，家庭的内部关系、生育、子女教育、婚姻、老人赡养、生产乃至消费等等，都受到公社规范的制约。”[55](p377) 但从人民公社的“财权”看，由于公社一级不设财政、且没有自行征收税费的权力，因而其人员编制、行政经费支出等都受到了县级财政实行“统收统支”的严格限制。所以，人民公社时期，无论是“国家干部”的数量，还是行政经费的支出，都不可能出现任意扩张的现象。而对于生产大队和生产队的“农民干部”来说，“不论男女老少，不论干部和社员，一律同工同酬”[53](p550)。因此，他们的政治身份并没有改变成为国家干部，也没有列入地方政府的行政序列。同时，农村生产大队的半脱产干部人员编制、任免、经费支出等均由公社党委（后改为革委）掌控，且其工分补助标准须经过社员大会民主讨论，所以也基本不会发生加重农民负担的现象。更何况，“人民公社是一个特别强调原则的时代，其核心是要求人们不折不扣地服从上级的路线、方针和政策，按照党的教导办事。”[53](p435) 但到人民公社的后期，“集体单位的管理者逐渐成了‘官老爷’，他们不再那么热心于体力劳动，而是更接近于一个‘上等人’阶级。热衷于为个人和家庭谋取私利的投机分子重新开始出现。他们拉关系寻求特权，为自己取得更好的教育机会，不断增加私人财富。……这样就使普通农民的解放非但没有消除人们对特权地位的追求，反而促成了许多人对权力的向往。”[1](p628) 特别是“农村集体经济的绝大部分都控制在公社、大队、生产队手中，其生产剩余除了分配给农民必需的生活资料外，其余都掌握在集体手中，农民负担问题也就被隐蔽在公有制里了。”[61]为此，毛泽东同志一方面不断地进行干部精简运动，“如在1962年至1964年共精简82万人（其中国家机关1万人，地方政府机关81万人），使全国党政机关干部人数由原来的268万人下降到186万人，精简幅度达到了30.5%”[63](p93)；另一方面则规定：“人民公社各级的干部，都必须认真执行‘党政干部三大纪律、八项注意’。公社干部参加集体劳动全年不少于60天，生产大队干部参加集体劳动全年不少于120天，生产队干部误工补贴工分一般应该控制在生产队工分总数的1%以内。”[53](p815-816) 这样，人民公社时期的农村基层干部，既不同于传统中国乡里制度下的“经纪人”特性，也不同于改革开放后所出现的“自利性”和“掠夺性”的乡村干部形象。总体而言，这是一支建国后由我们党经过多年政治思想教育而成长起来的“新生代政治精英”，是农村建设社会主义的“中坚力量”，是最可宝贵的“乡村社会政治资源”。这些人在人民公社时期作为“国家政府代言人”和“基层权威象征”，整整影响了几亿农民群众，并且在农村改革初期发挥了“承上启下”的重要作用。因此，“虽然他们中间的大多数人现在退出了乡村政治舞台，但最起码也应该得到国家政府给予一定的最低生活保障。”[62](p164)

      最后，根据我以往研究所得出的结论，人民公社制度的终结主要是由于我国城乡二元体制长期固化和农地平分机制等原因所造成的。“从人民公社内部看，‘村社集体成员权’产生出了农地平分机制，直接刺激农村人口的快速增长；反过来，农民人口过快增长又降低了人地比率。其结果是出现了人民公社高强度劳动投入和过密型种植模式下的农地报酬递减、边际收益率为零（甚至为负数）的极端现象，由此造成了以生产队农业生产为主要收入来源的农村集体经济基础发生危机，最终导致了人民公社制度的解体。”[64] 譬如，“从1952年到1978年，全国农村总人口增加了3亿多人，而人均耕地面积却由2.82亩减少到1.51亩。”[65](p270) 因此，“1976年全国粮食平均亩产为251千克，一个农村劳动力全年生产粮食仅为1000千克左右。人均占有粮食只有307千克，和1956年一样多。每个农业人口提供的商品粮只有70千克。”[66](p823) 直到十一届三中全会前，“中国11亿人口中有8亿农民长年搞饭吃，但国家每年仍需要进口大批的粮食和棉花来弥补缺口。1978年全国农业人口平均每人全年的收入只有70多元，有近1/4的生产队社员收入在50元以下，平均每个生产大队的集体积累还不到1万元，有的地方甚至不能维持简单再生产。”[67](p832) 总之，“这种社会组织形式最终被农民抛弃是符合落后国家社会经济发展规律的。”[51](p508)     

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