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社区照顾与中国社会福利制度的改革(1)(2)

2015-07-22 02:29
　　但是，我们也应清醒地看到，这种照顾模式是封建专制主义和小农 自然 经济 相结合的产物。封建制的国家是一个“以家为本位的 社会 ”，“国”是“家”的延伸和扩大，“家”是“国”的基础。“国”和“家”互相联结，共为一体，构成所谓的“天下”。这个“天下”是“家国”结构的天下，是以私人关系（家庭关系）建构的天下。因而，在 中国 传统文化里，没有公共意识和社会观念、公和私的分别，只是相对于“朝廷”和“家庭”而言。“国”为公，“家”为私。由此，林语堂说：“中国人是一个个人主义的民族，他们心系于各自的家庭而不知有社会。”[1]由于排斥了公共领域，与个人相对应的不是社会而是国家，决定了人与人之间的关系不是社会关系，而是刚性的“家”与“国”的 政治 伦理关系。因而，在人际交往中，人们往往以家庭的亲缘关系定亲疏，形成“亲亲”“疏疏”的人际关系圈，费孝通称之为人际关系和责任的“差序格局”。在这种人际关系的定位下，社区照顾只能达及“圈内”的亲友、熟人，而不要能给予互不相识的陌生人。由此而产生出来的福利与照顾行为，表达的是父权主义的“权威”与“仁慈”，而绝非社会福利或公共服务。它与 现代 社区照顾基于公民权利的福利思想和政治理念追求是完全不相适应的。因此，在继承传统文化的过程中，这些封建专制主义和小农经济意识的 影响 ，必须引起我们的注重。
　　　　三、当前我国福利制度的改革与 发展 社区照顾的探索
　　自新中国建立以后，我国长期实行计划经济，社会福利资源均由国家控制并进行统一分配，形成了一种高度集中的福利供应模式。在城市，公民的福利基本上由单位或民政部门所包揽，每个人的生老病死都有基本的保障。这样的福利模式对社会安全和保障人民的基本生活需要起了重要的作用。但是，这种福利供应体制也存在重大的弊端。一是政府和 企业 包揽福利供应，造成巨大的财政和经济成本负担，不利于政府发挥宏观调控的作用，也不利于企业的经营和发展；二是政府和单位包揽职工的福利责任，造成了个人对国家和单位的依赖性，以及平均主义思想的流行，不利于调动个人的工作积极性；更重要的是，由于福利资源的高度垄断和供应模式的单一化，抑制了社会和各种社会中介组织的发育，也抑制了人的各种社会需要的发展，使中国社会长期处于市民社会发展的幼稚阶段，直接影响了现代化的进程。随着计划经济体制向市场经济体制转轨，单一福利供应体制的弊病不断暴露出来，社会福利社会化作为适应市场经济的必然要求也提了出来。正如民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》指出的那样：

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　　“随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分要由城市社区来承接。建立一个独立于企业事业单位之外的社会保障体系和社会化服务 网络 ，也需要城市社区发挥作用。同时，随着人民群众生活水平的不断提高和住房、医疗、养老、就业等各项制度改革的深入，城市居民与所在社区的关系愈来愈密切……推动社区建设，拓展社区服务，提高生活质量，已成为广大城市居民的迫切要求。”
　　而在其中，发展社区照顾来承担企业剥离出来的福利职能和政府分离出来的服务职能，对于“建立独立于企业事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络”，就显得特别有意义。但是，发展社区照顾需要有广泛的社会力量的参与，特别需要非政府和非营利的社会服务中介组织的介入。然而，由于计划经济造成的政府权力过度膨胀，公共领域，特别是公共服务领域严重萎缩，作为服务载体的社区，其功能也严重退化，这使得中介性社会服务组织很难有发展的空间。因此，旨在恢复和健全社区功能、使其担当起社会福利保障和社会服务职责的社区建设，对于发展社区照顾就具有极大的迫切性。
　　从近几年我国社区建设的情况看，通过推广社区服务发展社区照顾，开始形成了一些符合中国国情的经验。下面，我们以上海浦东的罗山市民会馆和广州文昌地区慈善会的个案为例，探讨在我国的社区建设中，发展社区照顾的 方法 。
　　罗山市民会馆是浦东新区社会发展局探讨社会福利社会化的产物。在社区建设中，如何引进市场机制，将国家投资的公共服务设施委托给非政府组织经营，使之发挥更大的作用，以满足社区居民社会服务的需求，是浦东新区在社区建设中改革与发展的重要目标。因此，当罗山街道社区于1995年建成时，社会发展局提出了一个新的社会服务体制改革思路，把闲置的公共配套设施改建成一个具有综合社区服务功能的市民休闲中心。他们把这个中心命名为罗山市民会馆，并选择委托上海基督教青年会进行经营管理。 （科教作文网http://zw.nseAc.com）
　　基督教青年会是一个具有100多年社会服务传统与经验的非营利民间组织。他们将会馆4000平方米的占地面积和2260平方米的使用面积建成20多个室内外设施，开发出包括文化娱乐、康体、社区 教育 、社区卫生和社区照顾等在内的50多个经常性项目，为社区居民提供服务。政府对会馆基本没有日常运营成本的补贴，财政负担需要青年会自行解决。为此，他们将所开发的项目分为微利、持平、差额补贴和全额补贴四类，严格管理。其中，属于公共福利服务、需要全额补贴的项目，占项目总数的32.78%。从1996年到1999年，三年时间达到财政收支基本平衡。
　　罗山会馆的经验对于怎样通过制度创新使社区服务成为非政府操作的独立事业，具有重大的意义。
　　“将罗山会馆与 目前 由街道承办的社区服务中心作比较，可以清晰地看到政府角色的重大变化。街道承办的社区服务中心，其所有权、运营权和管理权统统由街道办事处垄断。而街道办事处是城市区级政府的派出机构，代行政府职能。在这种体制下，社区服务中心不可能成为独立的社会主体，而与政府处于一种‘联体’状态。一方面政府可以直接干预机构的生产经营与内部管理，另一方面政府也可能陷入对机构承担无限责任的境地。在机构内部，管理者可以在一定范围内追求自身的利益。政府在监督机构管理者上的成本是很大的，机构管理者可以利用机构资源，以牺牲政府目标为代价来增加个人或小团体的需求满足。而罗山会馆却冲破了这种旧体制，形成了一整套新的组织关系和组织形式。政府只保留所有者的权利，而将生产经营权交由一家体制外的社团独立执掌，这就避免了上述弊端。”[2]
　　如果说罗山会馆的个案，使我们看到了通过制度创新来推进社区照顾的可能性，那么，文昌地区慈善会的个案，则可以使我们看到，通过社区自己建立独立的社区服务机构、向社区募集资源来组织社区照顾、实现福利社区化的成功案例。
　　广州文昌慈善会是由逢源街道办事处的干部发起并领导的、以社区服务为导向的非营利组织。逢源街道是一个人口密度高、中低收入者居多且民政服务对象比例较高的老城区，60岁以上的老人占总人口的17%左右。但是，这里可开发利用的经济资源却非常稀缺。街道辖区内没有一家大企业，也没有闲置的土地可供商业性开发。在经济快速发展的形势下，依靠退休金或民政救济的人群生活非常困难，保障社区中弱势群体的基本生活，为那些有社会服务需求的老弱病残提供照顾服务，成为居民的迫切要求。而政府又无法提供足够的财政支持来满足社区的需求。在这样的情况下，街道办事处借鉴国际经验，决定成立具有社会独立法人资格的慈善会，组织动员社会力量，向各界人士募集资金，兴办社区福利事业。
　　慈善会的主要做法是：(1)组织慈善捐款捐物，为开展社区照顾筹集资源，从1996年到2000年4年间，共获捐款捐物折合人民币150万元。(2)明确社区需求，针对社区突出 问题 开展福利服务和公共服务。在社区照顾方面，建立了社区敬老院，组织志愿服务队为居家老人提供服务，对孤老、残疾、特困和孤儿提供援助服务，组织社区开展助养、认养老人活动，以及情绪辅导和安慰等精神照顾服务；在公共服务方面，开办了社区文化康乐、社区教育、卫生保健、 法律 和再就业等服务。(3)修建公共设施，改善社区环境，为社区居民提供医疗、康复条件。(4)组织志愿者队伍，开展邻里互助，使之制度化，建构起了源于传统、又具有 时代 特征的社区照顾和服务的社会支持网络。
　　文昌地区慈善会的经验对开展社区照顾的意义是：在一个行政资源和经济资源相对短缺、福利供应严重不足的社区，通过建立独立于政府行政体制的社区中介服务组织，以多元化的方式组织民间的福利资源，为社区的弱势群体提供福利服务，是一种观念的创新，也是一种组织创新、制度创新。它对于我国目前的社区建设，因为体制限制和资源短缺而无法深入发展，无法走出原有的以政府出资、甚至包办的形式开展社区服务的老路子的困境，是一个极好的启示。

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　　不仅如此，文昌慈善会的经验还告诉我们，中华民族传统的邻里互助和家庭照顾模式，在现代条件下，仍然是我们发展我国的现代社区照顾的重要道德资源和文化资源。逢源街道在组织志愿者队伍、募集资金的过程中，主要依托本社区的力量，发掘民间的福利资源，有钱出钱，有力出力，有物出物。提倡一方有难、八方支援的社区互助精神，使传统的民风民俗与现代的社会意识在服务与被服务的互动中，整合在一起，形成了社区的合力；也使这个福利资源相对稀缺的社区，拥有了较高水平的社区照顾，既解除了政府的后顾之忧，也满足了居民的基本福利需求。
　　社区照顾是社区服务的核心 内容 。社区服务如果不落实到社区照顾上，至多只是一些初级的便民利民服务。而从我国社区建设的经验来看，社区的便民利民服务常常会走样，变成以营利为目的的商业行为。因而，在过去，社区服务常常出现这样两种情况：一是把社区服务变成某些机构、个人或政府部门设租、寻租的手段；二是由于缺乏资源和社区群众的参与，社区服务以轰轰烈烈开始，以冷冷清清告终。社区照顾使社区服务提升到以公众利益为归依的高度。它提倡发掘民间的福利资源，动员居民参与，通过非营利的中介服务机构的工作，使福利服务更贴近大众，更能满足群众的基本福利需求。因此可以说，社区照顾是体现社区服务的福利性、自主性、大众性和自助互助精神本质的内容，是社会福利社会化的主要表现形式之一。发展社区照顾是社区服务主要的目标，是体现社区服务的福利性的主要内容。
　　因此，在社区建设中，通过引进非政府的福利机构，或者依靠社区自身的力量，在政府组织的支持下，建立政府体制之外的民间福利机构，为社区居民提供福利服务和公共服务，应该成为我国发展社区服务，建立社区照顾制度的努力方向。当然，我们在提倡发展社区服务的同时，也应该强调政府的支持和介入。因为我国是社会主义国家，社会主义的宗旨就是要不断地改善人民的物质生活条件和满足精神生活的要求，而政府又是各种资源的最大拥有者，没有政府的支持，仅靠民间的力量，很难证社区服务的水平。

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　　总之，积极吸收和借鉴国外社区照顾的经验，发掘中国传统文化中的福利思想与实践经验，通过政府和民间力量的结合来发展社区照顾，将对我国的社会福利发展，起到积极的促进作用。
【 参考 文献 】
　　[1]　梁祖斌，颜可亲.权威与仁慈[M].香港：香港中文大学出版社，1996.17.
　　[2]　杨团.推进社区公共服务的经验 研究 ：导入新制度因素的两种方式[J].新华文摘，2001,(12):13-19.

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